III SA/Wa 3339/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu 16 marca 2006 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej określanego jako "Zakład") wpłynął wniosek Skarżącej - A. K. o umorzenie należności z tytułu składek. Skarżąca nie określiła w nim ani kwoty składek objętych wnioskiem, ani też okresu, jakiego dotyczą. Powołała się na brak środków na spłatę zadłużenia. Podniosła, iż pomimo prowadzenia działalności gospodarczej z wielkim zaangażowaniem zmuszona była ją zakończyć. Pozostał jedynie dług wobec innych podmiotów, w wysokości ok. [...] zł. Obecnie Skarżąca jest osobą bezrobotną, mimo iż cały czas poszukuje zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Zakład odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od lutego 2002 r. do lutego 2006 r. w kwocie [...] zł i odsetek za zwłokę w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia - [...] zł oraz opłaty dodatkowej w kwocie [...] zł; Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od listopada 2002 r. do lutego 2006 r. w kwocie [...] zł, odsetek za zwłokę w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia - [...] zł oraz opłaty dodatkowej w wysokości [...] zł; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 2002 r. do lutego 2006 r. w kwocie [...] zł, odsetek za zwłokę w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia - [...] zł oraz opłaty dodatkowej w wysokości [...] zł. Odsetki wyliczono na 16 marca 2006 r. Zakład wyjaśnił, że przepisy prawa ubezpieczeniowego stwarzają możliwość umorzenia należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.), dalej: "u.s.u.s.", pozwalającego na umorzenie w uzasadnionych przypadkach należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Takie przypadki umorzenia są jednakże zastrzeżone dla sytuacji drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia albo inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, jest realnie niemożliwe wywiązywanie się ze zobowiązań względem Zakładu. W ocenie organu pierwszej instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie można jednoznacznie stwierdzić czy Skarżąca jest osobą bezrobotną, czy też świadczy pracę. Ponadto Zakładowi, mimo wezwania do przedłożenia dowodów, nie udało się ustalić faktycznej sytuacji rodzinnej Skarżącej. Skarżąca, mimo że prowadziła działalność gospodarczą, która nie wykazywała strat, nie opłacała należności składkowych. Nie podejmowała starań mających na celu zahamowanie procesu narastania zadłużenia. Jest ona osobą pozostającą w okresie aktywności zawodowej, co stwarza możliwość podjęcia pracy i poprawy sytuacji materialnej. Zdaniem Zakładu, w świetle art. 28 ust. 1 i ust. 3a) u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", nie można jednoznacznie stwierdzić, iż spłata zadłużenia pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla Skarżącej i jej rodziny, w szczególności uniemożliwiłoby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśniła, że opłacała składki do sierpnia 2004 r., a nie do 2002 r., jak podano w zaskarżonej decyzji. Po zakończeniu działalności gospodarczej została bez środków do życia. O jej tragicznej sytuacji życiowej świadczy fakt, że została wpisana na listę dłużników niewypłacalnych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Obecnie zamieszkuje u siostry, a nie jak stwierdził Zakład u rodziców. Jedyną osobą wspierającą ją materialnie jest jej partner. Jednak nie dysponują oni sumą pozwalająca na uregulowanie zadłużenia. Skarżąca dodała również, iż w dalszym ciągu bezskutecznie poszukuje pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zasadniczo powielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pominął opis stanu faktycznego sprawy, a dodatkowo dodał, że w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie ocenił wartość dowodów z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, mających szczególną moc dowodową. Na decyzję powyższą Skarżąca złożyła skargę. Podniosła, że prowadzenie działalności gospodarczej zakończyła z dniem 28 lutego 2006 r., co wynika z załączonej kopii decyzji Prezydenta Miasta S. Obecnie nie posiada żadnych środków pieniężnych i majątku trwałego pozwalającego na spłatę zadłużenia. Decyzją Sądu Rejonowego w K. została wpisana na listę Dłużników Niewypłacalnych (dołączyła kopie postanowień). Skarżąca wskazała ponadto, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i innych jakichkolwiek źródeł utrzymania. Jest osobą samotnie żyjącą, nie ma osób trzecich, które mogłyby spłacić zadłużenie. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej prośby. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o odrzucenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził jednakże, że skarga jest nieuzasadniona i powinna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Działanie takie umożliwia Sądowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Możliwość ta dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W sprawie niniejszej Skarżąca uzasadniając wniosek o umorzenie należności powoływała się na trudności finansowe, a dokładnie - na brak jakichkolwiek dochodów i majątku. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączyła dwa postanowienia Sądu Rejonowego w K. tj. z dnia [...] marca 2006 r. i z dnia [...] kwietnia 2006 r. o wpisaniu jej do Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru Dłużników Niewypłacalnych. Powodem obu wpisów było umorzenie egzekucji prowadzonych wobec Skarżącej przez Komornika Sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w S. Prezes Zakładu całkowicie zignorował te dowody. Jego stwierdzenie, że ponownie dokonał oceny wartości dowodów z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych nie ma żadnego odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Nie wiadomo przy tym, o jakie dowody chodzi, co ma z nimi wspólnego szczególna moc dokumentów urzędowych i jakie jest jej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza powyższym stwierdzeniem, w istocie jest powtórzeniem treści dwóch akapitów decyzji organu pierwszej instancji, zawierających wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i twierdzenie o niemożności jednoznacznego stwierdzenia, iż spłata zadłużenia pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla Skarżącej i jej rodziny, w szczególności uniemożliwiłoby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Zwłaszcza uzasadnienie decyzji negatywnie rozstrzygającej wniosek strony powinno być przekonywujące i jasno przedstawiać zarówno fakty, jak i przepisy prawa, w oparciu o które dokonano ich oceny. Sądowi zaś uzasadnienie decyzji pozwala na ocenę, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Uzasadnienie decyzji powinno odnosić się również do argumentów strony i przedłożonych przez nią dowodów i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia wniosku. Strona postępowania ma bowiem prawo oczekiwać, że podnoszone przez nią zarzuty zostaną wyjaśnione, ich zasadność oceniona, a ocena ta znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem Prezes Zakładu nie ocenił znaczenia dla sprawy dokumentów, które potwierdzać mogą sytuację materialną, na którą powołuje się Skarżąca i to w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynikało, że jednym z powodów podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego dla niej była niemożność ustalenia stanu majątkowego i faktycznej sytuacji rodzinnej. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy o niezrozumieniu istoty postępowania odwoławczego. Istotą tą, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 1599/99; LEX nr 54730). Lakoniczność uzasadnienia decyzji Prezesa Zakładu, skutkuje więc nie tylko naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ale także zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Treść uzasadnienia nie pozwala bowiem uznać, iż Prezes Zakładu istotnie ponownie rozpoznał sprawę. Odnosząc się do argumentacji skargi stwierdzić należy, że oparta jest ona na sytuacji materialnej Skarżącej. Przytaczając ją Skarżąca nie stawia zarzutów co do zaskarżonej decyzji, oczekując, że Sąd "ponownie" rozpatrzy jej prośbę. Wyjaśnić zatem należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Decyzję wydaną z naruszeniem prawa Sąd eliminuje z obrotu prawnego, uchylając ją lub stwierdzając jej nieważność. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny umorzyć obciążających Skarżącą należności z tytułu składek. Podkreślić należy, że w interesie Skarżącej leży współpraca z organami w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia o umarzaniu składek, zobowiązanego obciąża obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Skarżąca nie wnosiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.