III SA/Wa 3343/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], po rozpatrzeniu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s." - wniosku E.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytuł składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, oraz Fundusz Pracy. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił E. W. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stosownie do treści art. 28 u.s.u.s. umorzenie choćby części należności z tytułu składek i odsetek może nastąpić wyłącznie w przypadku całkowitej ich nieściągalności, a więc w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne. Szczególnym zaś przypadkiem jest możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Jednocześnie organ wskazał, że powołany przepis ustawy nie nakazuje organowi wydającemu decyzję umarzania należności w każdym przypadku, a jedynie daje możliwość uznania, czy okoliczności przedstawione przez zobowiązaną i wynikające z akt sprawy przesądzają o celowości umorzenia i czy nie są sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych okoliczności Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że obecna sytuacja E.W. nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, a okres zaległości pozwala przypuszczać, że przed upływem terminu przedawnienia należności zostaną uregulowane w formie układu ratalnego. Strona składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, załączyła dokumenty z banku świadczące o zaciągniętym przez jej współmałżonka kredycie oraz istniejącym na koncie saldzie debetowym. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie wyjaśnił, iż skarżąca nie wykazała, aby spłata zaległości pociągnęła zbyt ciężkie skutki dla zainteresowanej i jej rodziny, a nadto nie wystąpiły także inne okoliczności i sytuacje przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). E. W. pismem z dnia 23 listopada 2005 r. złożyła na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w cytowanym rozporządzeniu, to jest trudna sytuacja związana ze spłatą kredytów, narodziny dziecka i ciężka sytuacja zdrowotna męża. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2005 r., a nadto wskazał, że mąż skarżącej prowadzi działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Skarżąca z kolei posiada samochód marki [...], rok produkcji [...]. Powyższe okoliczności, zdaniem organu uprawniają do stwierdzenia, iż stan majątkowy i sytuacja rodzinna pozwala na opłacenie zaległości względem organu rentowego bez ryzyka ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji, bierze pod uwagę stan prawny, który ma zastosowanie w chwili jej wydania. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanego dalej jako "k.p.a." Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi, jednakże nie może to być rozstrzygnięcie dowolne. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się do zbadania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r. , sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji realizuje wymóg uzasadnienia prawnego. Natomiast w sposób jaskrawy nie spełnia wymogów określonych w powyższym przepisie w zakresie uzasadnienia faktycznego. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za odpowiadające prawu, uzasadnienie ograniczające się w istocie do zdawkowego przedstawienia sytuacji materialnej skarżącej. Skarżąca w toku postępowania przedłożyła szereg istotnych jej zdaniem dowodów i podniosła określone okoliczności. Prezes Zakładu, jak i organ I instancji nie odnieśli się jednak w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącej, opisanej przez nią w składanych wnioskach i dokumentach. Za zdecydowanie niewystarczające w tym zakresie należy uznać formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie. Prezes Zakładu analizując ponownie całość zgromadzonego materiału, poprzestał na stwierdzeniu: "nie wykazała Pani, że spłata zaległości pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla Pani i pańskiej rodziny". Nie stwierdzono także innych okoliczności i sytuacji przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż powyższe ustalił na podstawie wnikliwej analizy okoliczności przedstawionych we wniosku oraz dokumentacji zgromadzonej w sprawie. W szczególności należy w tym miejscu podkreślić, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do okoliczności podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczących zaciągniętych przez skarżącą kredytów i załączonych na tę okoliczność dokumentów z banków. Organ I instancji stwierdził natomiast jedynie, że "obecna sytuacja nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, a okres zaległości pozwala przypuszczać, że przed upływem terminu przedawnienia należności zostaną uregulowane w formie układu ratalnego". Nadto podkreślono, że małżonek skarżącej uzyskuje stały dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Nie odniesiono się, w kontekście możliwości płatniczych E. W., do przedstawionych przez skarżącą dokumentów: zaświadczenia lekarskiego dotyczącego jej męża oraz kart informacyjnych ze Szpitala Uniwersyteckiego w K., a także do kopii wniosków kredytowych. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a. ma prawo, ale i obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie i wydać decyzję dotyczącą istoty sprawy ze szczegółowymi motywami, zawartymi w jej uzasadnieniu. Próbą oceny przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanu faktycznego była odpowiedź na skargę, która jednak jako pismo procesowe nie mogła zastąpić decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 u.p.p.s.a. Stosownie zatem do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.