III SA/Wa 3388/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant U.H., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) października 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...), 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. M. K. wnioskiem z (...) czerwca 2005r., doprecyzowanym pismem z (...) czerwca 2005r., zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w L. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, powołując się na trudną sytuację majątkową. W uzasadnieniu stwierdziła, że zaległości wobec ZUS powstały w związku z prowadzeniem przez jej ojca, na jej nazwisko i bez jej zgody działalności gospodarczej, o czym ZUS był informowany. Oświadczyła, że samotnie wychowuje dwójkę dzieci, nie ma żadnych oszczędności, udziałów w spółkach ani papierów wartościowych. Mieszkania użyczył jej ojciec biologiczny córki A. G. w zamian za zwolnienie go z alimentów. Wydatki na żywność i opłaty czynszowe przekraczają jej możliwości zarobkowe. Obecnie znajduje się na urlopie wychowawczym, ale w związku z podjęciem zatrudnienia na umowę zlecenia nie pobiera dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad córką A. G.. Utrzymuje się natomiast z dochodu z tytułu umowy zlecenia, alimentów zasądzonych na rzecz syna D. K. (płaconych przez ojca z rocznym opóźnieniem), zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego związanego z tym dzieckiem. ZUS decyzją z (...) sierpnia 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz ubezpieczenie społeczne za zatrudnianych pracowników. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów u.s.u.s. normujących materię umarzania zobowiązań z tytułu składek oraz przedstawił sytuację materialną i rodzinną wnioskodawczyni. Stwierdził, że uzyskuje ona dochody z tytułu umów zlecenia, otrzymuje również zasiłki rodzinne na dwójkę dzieci oraz dodatki z tytułu samotnego ich wychowywania. Ponadto ma zasądzone alimenty na rzecz syna D. K. w wysokości 200 zł miesięcznie. W zamian za zwolnienie z alimentów na rzecz drugiego dziecka - A. G. , która znajduje się pod stałą kontrolą Poradni Urologicznej w P., ojciec dziewczynki użycza mieszkania. Strona nie posiada nieruchomości, ani ruchomości mających wartość handlową. Niemniej jednak, w opinii organu, choć sytuacja strony jest trudna, nie wyczerpuje całości kryteriów niezbędnych do pozytywnej oceny wniosku o umorzenie, na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie występuje też przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż istnieje możliwość skutecznej egzekucji z uzyskiwanego przez dłużniczkę dochodu. Istnieje również możliwość poprawy sytuacji materialnej strony na przestrzeni okresu dochodzenia należności, który wynosi 10 lat od daty ich wymagalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z (...) sierpnia 2005r. strona zwróciła się o umorzenie zaległości, powtarzając argumentację zawartą we wniosku o umorzenie. Dodała, że córka A. G. choruje na wadę układu moczowego i jest pod stałą kontrolą lekarską. Zaznaczyła też, że do zarejestrowania działalności na swoje nazwisko została zmuszona groźbami i zastraszaniem przez ojca. Nie osiągała też z tytułu jej prowadzenia żadnych korzyści. Podkreśliła ponadto, iż jej stan majątkowy oraz sytuacja rodzinna nie pozwala na opłacenie zaległych składek, gdyż pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla jej rodziny i pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Strona uzupełniają wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w piśmie z (...) września 2005r., opisała okoliczności, w których doszło do zarejestrowania na jej nazwisko działalności gospodarczej. Dodała, że po śmierci ojca przyjęła wraz z siostrą i matką spadek po nim z ograniczeniem odpowiedzialności za długi. Czysta masa spadkowa wykazywała saldo ujemne w wysokości 47.461,37 zł. Oświadczyła ponadto, że z dniem 31 sierpnia 2005r. rozwiązano z nią umowę o pracę, a Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. pozbawił ją dodatków do zasiłków rodzinnych. Prezes ZUS decyzją z (...) października 2005r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję ZUS z 8 sierpnia 2005r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż w wyniku ponownej analizy zebranego materiału dowodowego nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji z (...) sierpnia 2005r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zatytułowanej "Zażalenie", strona powtórzyła argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Oświadczyła ponadto, iż uzyskiwany przez nią dochód to 200 zł tytułem alimentów na rzecz syna D. K. oraz wynagrodzenie z tytułu umów zlecenia w łącznej wysokości ok. 800-1200 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa na wstępie, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działań podejmowanych przez administrację publiczną, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest bowiem na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny, wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd, na mocy art. 135 P.p.s.a., podejmuje też środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji ZUS z [...] sierpnia 2005r., które uzasadniały ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Postępowanie poprzedzające wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest stosownie do unormowań zawartych w przepisach K.p.a., o czym stanowi art. 180 § 1 tej ustawy. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), prowadzonego przez Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji ZUS do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Powyższe oznacza, że zarówno organ wydający decyzję w pierwszej instancji, jak też organ, do którego w sposób prawidłowy złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wydający decyzję o charakterze odwoławczym), obowiązane są przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, do których należą - podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), wydanie decyzji zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, jak też sporządzenie uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia wyżej przytoczonych przepisów K.p.a. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, iż niedopuszczalne jest stwierdzenie Prezesa ZUS zawarte w zaskarżonej decyzji, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały wskazane okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji nie wynika, iż organ rozpatrzył całokształt materiału dowodowego sprawy w oparciu o poczynienie własnych ustaleń faktycznych. Prezes ZUS w uzasadnieniu swej decyzji nie przedstawił bowiem żadnych okoliczności faktycznych, które zachodziły w sprawie. Ograniczył się wyłącznie do przywołania treści przepisów u.s.u.s., mających w sprawie zastosowanie, bez dokonania ich subsumcji w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Nie odniósł się również w żadnym zakresie do sytuacji materialnej i rodzinnej strony wynikającej z przedstawionego przez nią w toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji obszernego materiału dowodowego, jak również uzupełnionego przez wnioskodawczynię o nowe dowody w związku z nadesłaniem pisma z (...) września 2005r., już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdził również, iż analizując ponownie całości zgromadzonego materiału (nie wiadomo jakiego, gdyż w uzasadnieniu decyzji go nie wskazano, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu dopiero przedstawienie i to nie tylko przez organ pierwszej, ale również przez organ drugiej instancji, stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu, także w zakresie, w jakim stan ten uzupełniono w postępowaniu odwoławczym (przy ponownym rozpatrywaniu sprawy), pozwala organowi administracji publicznej dokonać ocen tego materiału z uwzględnieniem przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego, dających podstawę do umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS. Jedno lub dwuzdaniowe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, który ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, sprowadzające się dodatkowo do ogólnikowych, lakonicznych stwierdzeń, które nie odnoszą się do konkretnego stanu faktycznego sprawy i stanowi zarazem dokonanie oceny tego stanu, nie pozwala na stwierdzenie, że decyzja jest prawidłowa z punku widzenia zasad procedury, których przestrzeganie jest niezwykle istotne w sytuacji, gdy zapada rozstrzygnięcie w drodze uznania administracyjnego. Należało bowiem wskazać, z jakich względów organ uznał, iż udokumentowane przez skarżącą okoliczności nie uzasadniają umorzenia zaległych składek. Trzeba też było zestawić, czego nie uczynił również organ pierwszej instancji odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ZUS, łącznej kwoty wydatków konicznych, związanych z utrzymaniem strony skarżącej i jej rodziny z łączną kwotą jej dochodów. Także dlatego, iż strona skarżąca już we wniosku o umorzenia zaległości podkreśliła, iż wydatki na żywność i opłaty przekraczają jej możliwości zarobkowe, ale również ze względu na uznanie za prawidłowe stanowiska organu pierwszej instancji, iż sytuacja materialna zobowiązanej "nie wyczerpuje całości kryteriów, jakie niezbędne są do pozytywnej oceny wniosku w oparciu a art. 28 ust. 3a u.s.u.s." W ocenie Sądu jest to tym bardziej istotne, iż w procedurze administracyjnej obowiązuje zasada, zaliczana do reguł elementarnych, przekonywania strony (art. 11 K.p.a.), która na etapie uzasadnienia stanowiska organu znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Wynika z niej, iż na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia stronie w sposób jasny, zrozumiały i szczegółowy dlaczego uczyniona tak, a nie inaczej. Przedstawienie przez Prezesa ZUS stronie informacji o rozwiązaniach prawnych przyjętych w dwóch przepisach u.s.u.s., mających zastosowanie w sprawie, choć istotne z uwagi na kształtowanie świadomości prawnej obywateli, nie wyczerpuje przesłanek z wyżej wskazanych przepisów. Szczególnie w sytuacji, gdy nie rozważono sytuacji materialnoprawnej strony zobowiązanej do zapłaty zaległych składek w sposób należyty, przy jednoczesnej ocenie, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanek wskazanych w przepisach u.s.u.s. Warto w tym miejscu zauważyć natomiast, że dyspozycja art. 7 in fine K.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Pod pojęciem interesu społecznego należy rozumieć m.in. interes Skarbu Państwa, którego środki wydatkowane są na różnego rodzaju cele społeczne. Interes Skarbu Państwa natomiast, na co zwracał wielokrotnie uwagę w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, to nie tylko potrzeba zapewnienia maksymalnych dochodów do budżetu, ale również ograniczenie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc z opieki społecznej (por. wyrok NSA z 30 maja 2001r., sygn. akt III SA 830/00, LEX nr 54007). Ani ZUS ani Prezes ZUS, wydając decyzje w niniejszej sprawie, na co wskazuje analiza akt sprawy, nie wzięli pod rozwagę tej przesłanki - interesu społecznego, także ze względu na podnoszone przez stronę okoliczności faktycznych - prowadzenia działalności gospodarczej przez ojca skarżącej na jej nazwisko i pod przymusem. Nie uwzględniono też w rozważaniach decyzji konsekwencji, jakie mogą być skutkiem odmowy umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne oraz narosłych z tego tytułu odsetek, w kontekście interesu społecznego, tj. zgłoszenie się strony do Ośrodków Opieki Społecznej celem uzyskania pomocy finansowej lub rzeczowej. Dodatkowo stwierdzić też należy, że w uzasadnieniu sporządzonym przez organ drugiej instancji, podobnie jak w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, nie rozważono sytuacji wnioskodawczyni pod kątem przesłanek umorzenia określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003r.). Jedną z tych przesłanek jest okoliczność, iż opłacenie składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę (w rozpoznawanej sprawie dwójka nieletnich dzieci) możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uchybienie organu drugiej instancji w tym zakresie jest tym bardziej istotne, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powołała się właśnie na tą przesłankę umorzenia zaległości względem ZUS. W tym kontekście należało również, zgodnie z dyspozycją art. 138 K.p.a., ustosunkować się do postulatów strony, wyjaśniając w sposób szczegółowy powody swego stanowiska (art. 107 § 3 K.p.a.). Tak się jednak nie stało. Prezes ZUS nie zauważył również, że organ pierwszej instancji w swej decyzji przedstawił, co prawda sytuację majątkową skarżącej, skupił się jednak wyłącznie na uzyskiwanych przez nią dochodach oraz posiadanych aktywach, całkowicie pomijając ponoszone przez nią wydatki. W takiej sytuacji, w opinii Sądu, nie było możliwe dokonanie prawidłowej oceny sytuacji materialnej strony i tym samym ustalenie czy w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia określone w przepisach u.s.u.s. Warto w tym miejscu również zauważyć, szczególnie w kontekście wypowiedzi organu drugiej instancji, iż strona nie wskazała okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji, iż to na organie, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., a nie na stronie, spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Powołanie się w uzasadnieniu decyzji na brak inicjatywy strony oraz ogólnikowe stwierdzenie, że brak podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, nie stanowi prawidłowego uzasadnienia decyzji, z uwagi na brzmienie art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 K.p.a. Powyższe uwagi świadczą ponadto, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.) oraz nie przedstawił stanu faktycznego i nie ustosunkował się do argumentów strony skarżącej podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w piśmie go uzupełniającym (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), czym naruszył nie tylko wyżej wskazane przepisy, ale również art. 138 § 1 K.p.a. i zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), która zobowiązuje ten organ nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na zasadność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tego organu (czego nie uczyniono w sposób należyty), ale również do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swym dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987r., sygn. akt IV SA 385/87). Nie może się też ograniczać do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydawania swej decyzji, jak też dowody podniesione przez stronę. Powinien też zwrócić uwagę na naruszenia procedury, do których doszło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w zakresie wyżej opisanym. W szczególności należało zauważyć, iż naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, oraz nie rozpatrzenie już zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie uwzględnienie przez ZUS normy art. 107 § 3 K.p.a. przez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji argumentów i wnioskowań organu, które legły u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia po przeanalizowaniu poszczególnych przesłanek wyrażonych w rozporządzeniu z 2003r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, nie uczestniczyła też w rozprawie, więc nie poniosła kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.