III SA/Wa 3390/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.),, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne i zatrudnionych pracowników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z 27 czerwca 2005 roku K.K. , zwany dalej Skarżącym, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w L. o umorzenie zaległych należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z uwagi na to, iż jego sytuacja finansowa nie pozwala na spłatę tego zadłużenia. Skarżący wyjaśnił, że czynił próby przeprowadzenia restrukturyzacji tego zadłużenia, jednakże skończyły się one niepowodzeniem. Decyzją z [...] sierpnia 2005 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne własne za okres 02.1997r. - 12.1998r. w łącznej kwocie 16.584,36zł; - ubezpieczenie społeczne z tytułu zatrudnianych pracowników za okres 02.1997r. - 12.1998r. w łącznej kwocie 30.733,14zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeśli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich zapłacenia, tj. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - zwanego dalej rozporządzeniem, między innymi, gdy zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i rodzinny nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ podkreślił, że rozpatrując przedstawione przez Skarżącego dokumenty, nie stwierdzono pozytywnych przesłanek do umorzenia zaległości, a ponadto organ nadmienił, że wprawdzie obecne zarobki Skarżącego nie pozwalają na wszczęcie z nich egzekucji, jednakże nie można wykluczyć tej możliwości w przyszłych latach. Skarżący pismem z dnia 10 września 2005 roku wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, iż jego zarobki, jak również jego żony są bardzo niskie, a mają na utrzymaniu troje dzieci, które się uczą. Osiągane dochody nie wystarczają na podstawowe wydatki, a dodatkowo Komornik zajmuje 100zł miesięcznych zarobków jego żony. W odpowiedzi na wezwanie organu Skarżący przedłożył zaświadczenia o zarobkach swoich i żony, oraz potwierdzenie wszczęcia egzekucji w stosunku do żony Skarżącego. Decyzją z [...] października 2005 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż podane przez Skarżącego okoliczności nie stanowią podstawy do umorzenia należności, ponadto Skarżący nie wskazał żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę decyzji. K.K. nie zgodził się z wydaną decyzją w dniu [...] grudnia 2005r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, iż bez jego winy nie doszło do pozytywnego zakończenia restrukturyzacji jego zadłużenia, a na spłatę zaległych składek na rzecz Zakładu nie ma środków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie kwestii restrukturyzacji, które podnosi Skarżący nie miało znaczenia dla rozstrzygnięć w kwestii umorzenia zaległości, natomiast w dalszej części uzasadnienia powtórzono argumentację będącą podstawą decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można je umorzyć. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - zwanego dalej rozporządzeniem. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Od tej decyzji na podst. art.83 ust.4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz.1071 ze zmianami, zwanej dalej Kpa). Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 Kpa. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Uzasadnienie ogranicza się praktycznie do przytoczenia przesłanek warunkujących umorzenie należności ze względu na ich nieściągalność. Nie odnosi się ono w żaden sposób do możliwości umorzenia określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - poza przywołaniem tego przepisu. Organ nie odniósł się w żaden sposób do warunków umorzenia określonych w przepisach rozporządzenia, a to w nim faktycznie skonkretyzowano, w związku z delegacją wynikającą z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., przywołane w uzasadnieniu pojęcie "ważnego interesu zobowiązanego" i wymieniono przykładowe przesłanki umorzenia należności. Nie wskazał dlaczego sytuacja Skarżącego - opisana we wniosku i wynikająca z ustaleń organu - nie pozwala na umorzenie wnioskowanych należności. Nie wskazał tym samym faktów, które przemawiały za odmownym rozstrzygnięciem sprawy, a co więcej nie wskazał także, że oceniał sytuację wnioskodawcy w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 Kpa, co skutkowało uchyleniem decyzji. W toku postępowania Skarżący złożył szereg dokumentów dotyczących jego sytuacji majątkowej, rodzinnej, w tym zaświadczenia z zakładów pracy o zarobkach, kopię postanowienia w kwestii restrukturyzacji, pismo komornika o wszczęciu egzekucji, a także własne oświadczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dochodów Skarżącego, majątku, jakim dysponuje, możliwości zarobkowych (z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej z zdrowotnej) i porównania go z podstawowymi potrzebami jego i jego rodziny (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, a więc eksploatacji zajmowanego mieszkania, wydatków na żywność, leki, podstawowe dobra kultury). Bez dokonania tej analizy stwierdzenie organu, iż zebrany w sprawie materiał nie stanowi przesłanki do umorzenia zaległości, jest stwierdzeniem niepopartym żadnymi argumentami. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie, jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną Kpa. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez Skarżącego dokumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 Kpa W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku Skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów Skarżącego i do dokumentów złożonych do akt sprawy. Ponadto Sąd zauważa, że organ I instancji w swojej decyzji, co potwierdził organ II instancji podtrzymując tę decyzję, odmawia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu zatrudnianych pracowników. Sąd podkreśla, że na mocy art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., co oznacza, że organ rozpatrując sprawę Skarżącego nie może rozważać kwestii umorzenia powyżej wymienionych zaległości, gdyż one nie podlegają umorzeniu. Z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu nie można odczytać czy organ rozstrzygał o odmowie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych czy też finansowanych przez płatnika. W przypadku złożenia wniosku o umorzenie składek, które z mocy ustawy nie podlegają umorzeniu postępowanie w tym zakresie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Tą kwestię również organ będzie zobowiązany wyjaśnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).