III SA/Wa 3395/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. i M. K. WIM K. s.c. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...], 2) określa, że postanowienia, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w W. na rzecz W. i M. K. WIM K. s.c. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Wa 3395/06 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...], odmawiające spółce cywilnej WIM K. W.K., M.K. wstrzymania postępowania egzekucyjnego wszczętego przez Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] marca 2005 r. o numerach od [...] do [...], obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Socjalnych. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w W. o wstrzymanie egzekucji kosztów egzekucyjnych. Dyrektor Izby Skarbowej w W. uznając się za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku zwrócił się do wierzyciela tj. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział W. z pytaniem, czy wyraża zgodę na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Kierownik Inspektoratu [...] Oddziału ZUS w W. nie wyraził zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Uznając postanowienie za stanowisko wierzyciela, Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego, ze względu na brak zgody wierzyciela. W dniu [...] września 2005 r. skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W.. W zażaleniu argumentowali, że odmawiając wstrzymania postępowania egzekucyjnego organ nie uwzględnił ich trudnej sytuacji finansowej oraz podtrzymali wniosek o jego wstrzymanie do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny kwestii umorzenia egzekwowanych należności. Do zażalenia skarżący załączyli skargę na postanowienie Kierownika Inspektoratu z [...] sierpnia 2005 r. oraz skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2005 r., odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, Minister Finansów powołał się na art. 23 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j. t. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954), zwanej dalej "u.p.e.a.", zgodnie z którym organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, uprawnione są do wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Stosownie do art. 23 § 7 u.p.e.a. czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych, mogą być wstrzymane przez dyrektora izby skarbowej wyłącznie za zgodą wierzyciela. Minister stwierdził, że w powołanym przepisie zawarty został zakaz (niedopuszczalność) wstrzymania postępowania egzekucyjnego bez zgody wierzyciela, a w niniejszej sprawie wierzyciel takiej zgody nie wyraził. Dodał, że organ nadzoru będąc związany stanowiskiem wierzyciela nie mógł wydać rozstrzygnięcia z nim sprzecznego, bowiem byłoby ono niezgodne z kategorycznie sformułowanymi przepisami i jako takie - niedopuszczalne. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez spółkę, która wniosła o unieważnienie postanowienia w związku z nowymi okolicznościami, zaistniałymi w międzyczasie. W uzasadnieniu podano, że Minister Finansów rozpoznając wniesione zażalenie nie uwzględnił wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., stwierdzającego nieważność decyzji Prezesa ZUS z dnia 5 lipca 2005 r. i orzekającego jej niewykonalność w całości. Powołany wyrok powinien mieć wpływ na postawę wierzyciela i wstrzymać działania egzekucyjne, ponieważ koszty egzekucyjne są pochodną egzekwowanych należności głównych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do wskazanych nowych okoliczności wyjaśnił, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wyrok WSA w Warszawie nie był znany organowi II instancji, ponieważ skarżący powołali orzeczenie dopiero w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z zupełnie innych powodów niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Natomiast nadzór nad egzekucją należności pieniężnych jest sprawowany przez właściwego miejscowo dyrektora izby skarbowej tylko w przypadku braku organu wyższego stopnia w stosunku do organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 19 (art. 23 § 2 u.p.e.a.). Organ sprawujący nadzór, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ nadzorowany (§ 6 art. 23 u.p.e.a.). Według art. 19 § 4 u.p.e.a. organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji m. in. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Należy podkreślić, że na podstawie tego przepisu funkcję organu egzekucyjnego powierzono podmiotowi, który - jako kierownik wyodrębnionej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - jest jedynie organem wewnętrznym ZUS. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s. organami ZUS są: 1) Prezes Zakładu; 2) Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu; 3) Rada Nadzorcza Zakładu. Działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 ). Samoistne uprawnienia do prowadzenia egzekucji administracyjnej, określone w art. 19 § 4 u.p.e.a., dyrektorzy oddziałów ZUS uzyskali na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368). Dyrektorzy oddziałów ZUS są zatem wyłącznie organami administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, ponieważ na mocy przepisu ustawy zlecono im wykonywanie funkcji z zakresu administracji publicznej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie zmienia to jednak ich usytuowania w strukturze ZUS, które wynika z u.s.u.s. i Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 1999 r. Nr 80, poz. 914 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 Statutu ZUS Prezes Zakładu kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz, przy pomocy Zarządu Zakładu, głównego inspektora kontroli Zakładu, naczelnego lekarza Zakładu, dyrektorów komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i dyrektorów oddziałów. Do zakresu działania Prezesa Zakładu należy w szczególności tworzenie, przekształcanie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określanie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowe oraz powoływanie i odwoływanie kierowników jednostek organizacyjnych Zakładu, ich zastępców oraz głównych księgowych (art. 73 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.u.s.). W strukturze ZUS dyrektor oddziału ZUS jest zatem kierownikiem terenowej jednostki organizacyjnej wymienionej w § 12 ust. 1 Statutu, wyodrębnionej wskutek wewnętrznego podziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że jest on hierarchiczne podporządkowany Prezesowi ZUS, który jest zarówno organem ZUS, jak i sprawującym nad nim nadzór. Należy więc uznać, że w obecnym stanie prawnym organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektorów oddziałów ZUS jako organów egzekucyjnych - jest Prezes ZUS (por. P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, Warszawa 2006, s. 150). Zatem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek braku organu wyższego stopnia nad organem egzekucyjnym, a więc przepis (art. 23 § 7 w zw. z § 2 u.p.e.a) uprawniający dyrektora izby skarbowej do wstrzymania egzekucji lub postępowania egzekucyjnego nie będzie miał w niej zastosowania. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Finansów z dnia 25 sierpnia 2006 r., jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 7 września 2005 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów dotyczących właściwości organów, co spełnia przesłankę do stwierdzenia ich nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.