III SA/Wa 3407/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2006r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt 1 wyroku nie może być wykonana w całości S.S. wnioskiem z 15 lipca 2006r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Oddział w Z. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu oświadczył, iż spłata [...] zł zadłużenia w ZUS stanowi dla niego znaczne obciążenie przy miesięcznych dochodach [...] zł netto. Płaci bowiem alimenty w wysokości [...] zł oraz zadłużenie wynikające z "wyroków sądowych". ZUS decyzją z [...] sierpnia 2006r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm., zwaną dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu ww. składek za okres od października do grudnia 1998r., w łącznej wysokości [...] zł. Wyjaśnił, iż w okresie od 1 sierpnia 1995r. do 31 grudnia 1998r. strona prowadziła działalność gospodarcza w zakresie transportu (przewozu osób). Zaległości powstałe z tytułu nieopłaconych składek były dochodzone nieskutecznie w drodze egzekucji administracyjnej, przez zajęcie wynagrodzenia, jednak postępowanie umorzono ze względu na nieskuteczne doręczenie upomnienia. Wyjaśniono też, iż decyzja o umorzeniu zaległości ma charakter uznaniowy, co umożliwia podjęcie decyzji negatywnej nawet w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki z art. 28 u.s.u.s. Organ uznał jednocześnie, że przesłanką taką nie jest wystąpienie przejściowych trudności finansowych strony. Podkreślono też, że ZUS nie ma swobody w dysponowaniu należnościami z tytułu składek i musi brać pod uwagę nie tylko możliwości płatnicze strony w danym okresie, a przede wszystkim dobro Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. We wniosku z 25 sierpnia 2006r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując stanowisko zawarte we wniosku o umorzenie. Wyjaśniła ponadto, że miała problemy z uzależnieniem od narkotyków, przez co nie uiszczała składek do ZUS. Wyjaśniła, iż, jednak poddała się leczeniu i w tym momencie stara się "żyć" zgodnie z normami społecznymi, ale przy małych zarobkach nie widzi szans i możliwości spłaty zaległych należności wobec ZUS. Zarzuciła organowi, iż próbuje ograniczyć uczciwe życie, przez żądanie spłaty zadłużenia. Prezes ZUS decyzją z [...] września 2006r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu podniósł, iż strona nie spełnia warunków określonych w art. 28 u.s.u.s. Wskazał, iż biorąc pod uwagę okres zalegania oraz to, że strona osiąga dochód, decyzja o umorzeniu byłaby przedwczesna. Podkreślił, iż stan finansowy Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i pozostałych funduszy nie pozwala na ograniczenie wpływów należnych składek spowodowanych przejściowymi trudnościami finansowymi płatnika, którego sytuacja finansowa w każdym czasie może ulec poprawie. Poinformował ponadto, że istnieje możliwość zawarcia spłaty zadłużenia w ratach miesięcznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła organowi administracyjnemu nie przeanalizowanie całości sytuacji strony i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz popełnienie wielu "błędów". W związku z tym zwrócił się o ponowne wnikliwe przeanalizowanie sprawy. Podniósł, iż jakakolwiek forma spłaty zadłużenia, spowoduje negatywny skutek dla strony i doprowadzi do braku środków finansowych na opłaty, jedzenie. Powtórzył, że płaci świadczenia alimentacyjne na dzieci oraz inne zobowiązania, co powoduje brak środków wystarczających na przeżycie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a.). Sąd - zgodnie z art. 135 P.p.s.a. - ma obowiązek zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 180 § 1 K.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych natomiast rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a. przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej, niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 K.p.a. (powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej). W związku z tym należy stwierdzić, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 3, art. 68 ust. 1 u.s.u.s., zakresie swojej działalności jest organem administracyjnym. Takim organem jest również Prezesa ZUS (art. 72, art. 73, art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Tym samym do decyzji Prezesa ZUS, w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine K.p.a. W związku z tym postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem (załatwieniem sprawy) przewidzianym w art. 138 § 1 K.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17 listopada 2000r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z 27 listopada 2001r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Oznacza to, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek wydać tylko i wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 K.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 K.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 K.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 K.p.a. jest jasny w swej treści, co do sposobów zakończenia administracyjnego postępowania odwoławczego (postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), które nie zostało przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 K.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Podobne stanowisko zostało przedstawione w komentarzach do Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który przewiduje unormowanie analogiczne do art. 138 K.p.a. Autorzy komentarza stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 in fine K.p.a.) przepisu art. 138 § 1 K.p.a. Prezes ZUS w sentencji zaskarżonej decyzji stwierdził: "w związku z Pana wnioskiem z dnia 28.08.2006r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ust. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanawiam odmówić umorzenia należności składkowych ...". Charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie budzi wątpliwości, natomiast przytoczona treść sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 K.p.a. Skoro Prezes ZUS rozpatrywał pismo skarżącego z 25 sierpnia 2006r. (wpływ do organu w dniu 28 sierpnia 2006r.), traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, załatwionej decyzją z [...] sierpnia 2006r., którą doręczono stronie 12 sierpnia 2006r., powinien zamieścić w swej decyzji jedną z sentencji przewidzianych w dyspozycji art. 138 § 1 K.p.a. Intencją organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy było bowiem, na co wskazuje analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia ZUS, niemniej jednak co innego wynika z sentencji, która ma decydujące znaczenie przy stwierdzaniu, jakie rozstrzygnięcie zapadło w sprawie. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane, a nie uwzględniać jakie rozstrzygnięcie zamierzano w istocie wydać. Rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać na podstawie jego uzasadnienia. Innymi słowy decydującym jest to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia, a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu, że to czyni. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że sprawa została merytorycznie rozpoznana po raz drugi, mimo iż organ odwoławczy nie uchylił decyzji z [...] sierpnia 2006r. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., daje ponownie możliwość orzekania merytorycznego. Bez uchylenia wcześniej zapadłego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio, co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Tym czasem Prezes ZUS, formułując sentencję zaskarżonej decyzji zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie (jak organ pierwszej instancji). Sąd podkreśla przy tym, że Prezes ZUS nie wypowiedział się, co do "losów" decyzji wydanej w pierwszej instancji - ani jej nie utrzymał w mocy, ani jej nie uchylił, orzekając odmiennie bądź umarzając postępowanie. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 in fine K.p.a. Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić w sytuacji wadliwości decyzji w wyniku naruszenia norm prawnych normujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Tym samym rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 5 października 2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytuły ww. składek uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa ZUS. Sąd zaznacza ponadto, że stwierdzenie nieważności decyzji niemożliwym czyni wypowiedzenie się przez skład orzekający, co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie możliwe jest również uczynienie zadość żądaniu strony zawartemu w skardze o ponowne, wnikliwe przeanalizowanie sprawy. Właściwym w tym zakresie jest organ administracyjny (ZUS, Prezes ZUS), który rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego, czyli także o tym czy ww. składki należy umorzyć, czy też nie. Sąd administracyjny natomiast, co podkreślono wyżej, zajmuje się kontrolą legalności zaskarżonych decyzji i w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 145 § 1 P.p.s.a., eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono na mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, nie uczestniczyła też w rozprawie, więc nie poniosła kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.