III SA/Wa 3434/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.),, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant B.C., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) października 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie i ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. M. L. wnioskiem z (...) maja 2005r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w K. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne osobiste, ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę, a gdyby umorzenie zaległości w całości było niemożliwe o umorzenie połowy oraz o rozłożenie na raty pozostałej części. Wyjaśniła, iż powodem nie opłacania składek od 1998r. były pogłębiające się trudności finansowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, z której utrzymywała rodzinę, a nie jej zła wola. Oświadczyła ponadto, iż nie posiada żadnego majątku. W piśmie z (...) sierpnia 2005r. strona wypowiedziała się na temat zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyjaśniając, że 7 lipca 2005r. wypowiedziano jej umowę najmu lokalu, w którym mieści się prowadzony przez nią sklep. Dochody z działalności gospodarczej stanowią istotne źródło niezbędnych środków utrzymania rodziny, gdyż pokrywa się z nich koszty: utrzymania domu, związane z edukacją starszego syna, który kontynuuje studia magisterskie oraz utrzymaniem młodszego syna pozostający bez pracy. Zaznaczyła, iż znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia o poziomie zarobków jej męża nie są reprezentatywne, gdyż dotyczą okresu ostatnich dwóch miesięcy, kiedy pracował w systemie godzin nadliczbowych. Zwyczajowo osiąga on przychody w wysokości ok. 1200 zł miesięcznie. ZUS decyzją z (...) września 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na łączną kwotę 65.555,16 zł. W uzasadnieniu przytoczono przepisy ustawy stanowiące podstawę prawną, wyjaśniając, że w myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s. decyzje w przedmiocie umarzenia składek mają charakter uznaniowy, a stosownie do art. 28 ust. 3b u.s.u.s. ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, gdyż pociągałoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Uznano jednocześnie, że ciężar udowodnienia faktu spełniania przesłanek uzasadniających umorzenie spoczywa na zobowiązanym, zaś ocena i kwalifikacja przedstawionych okoliczności należy do organu. Podniesiono, że wnioskodawczyni nadal prowadzi działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu dochody, jest właścicielem samochodu osobowego Polonez z 1993r. Nie pobiera świadczenia rentowego. Jej mąż otrzymuje wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia, które w maju 2005r. wyniosło 1.603,52 zł, w czerwcu 2.411,56 zł (brutto). Małżonkowie są właścicielami nieruchomości na prawach wspólności ustawowej, a ich synowie są pełnoletnich. Na podstawie tych okoliczności ZUS doszedł do przekonania, że nie występują, zarówno całkowita nieściągalność, jak i przesłanki uzasadniające umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podniósł, iż strona będzie mogła podjęć próbę stopniowej spłaty zaległości w oparciu o umowę ratalną. We wniosku o umorzenie zaległości wyraziła gotowość stopniowej spłaty zadłużenia. Stwierdził, że pełnoletnie dzieci małżonków mają możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania własnego źródła dochodów, a "prowadzona egzekucja jest aktualna". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z (...) października 2005r. strona stwierdziła, że spłata zaległości przekraczającej 60.000 zł, nawet w systemie ratalnym, przekracza możliwości finansowe jej i jej rodziny. Decyzji ZUS zarzuciła, iż uwzględnia wyłącznie uzyskiwane przez nią przychody, pomija natomiast ponoszone wydatki (m.in. koszty utrzymania synów oraz zaległości płatnicze wobec kontrahentów). Wyjaśniła, że wydatki, których wyliczenie podała, przewyższają wysokość uzyskiwanych zysków, co powoduje, iż zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny jest uzależnione od pomocy krewnych, drobnych pożyczek itp. Dom wymaga znacznych nakładów na wykończenie, a wartość samochodu nie przekracza 1.000 zł i nie może być porównywana do kwoty zaległości względem ZUS. Zaznaczyła ponownie, że znajdujące się w aktach zaświadczenia o dochodach męża są niereprezentatywne, gdyż obejmują dwa miesiące. Wskazała, że w decyzji nie odniesiono się do wypowiedzenia umowy najmu lokalu, w którym był prowadzony sklep, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że strona nadal prowadzi działalność gospodarczą. Strona podniosła także, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych składek nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia, które powinno być zgodne z zasadami słuszności, logiki i poprawnego rozumowania. Przedmiotowa decyzja nie spełnia tych przesłanek. Uzasadnienie rozstrzygnięcia pomija szereg istotnych okoliczności, bez ich jakiejkolwiek weryfikacji, a ocena sytuacji strony jest rażąco jednostronna, nie odpowiada też stanowi rzeczywistemu. Prezes ZUS decyzją z (...) października 2005r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż należności z tytułu składek są należnościami publicznoprawnymi, którymi organ winien gospodarować ze szczególną ostrożnością. Zasadą jest bowiem płacenie składek, a nie ich umarzanie. Stwierdził też, że po ponownym rozpoznaniu sprawy, przesłanek do umorzenia zaległości nie spełniono, w szczególności nie występuje całkowita nieściągalność należności względem ZUS. Sytuacja materialna strony jest trudna, zobowiązanie znaczne, strona nie posiada aktualnie możliwości jednorazowego uiszczenia całości zadłużenia, ale zgromadzone dowody nie wykluczają możliwości stopniowej spłaty zadłużenia, bez ponoszenia negatywnym konsekwencji w postaci możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Potrzeby te są zaspokajane, a trudności nie mają charakteru trwałego. Strona ma możliwość dalszego zarobkowania, prowadząc działalność gospodarczą lub podejmując inną pracę. Może też skorzystać z ratalnego systemu spłaty zadłużenia, przy jednoczesnym wstrzymaniu biegu odsetek za zwłokę. Miesięczny zysk strony z działalności gospodarczej wynosi 400zł miesięcznie, a mąż z tytułu zatrudnienia, zgodnie z dokumentami ZUS, osiąga dochody w wysokości: w lipcu 2005r. - 3.275,62 zł, w sierpniu 2005r. - 2.705,69 zł, we wrześniu 2005r. - 2.091,28 zł. Średnie miesięczne opłaty za prąd, gaz, wodę, zgodnie z oświadczeniem zobowiązanej, oprócz wydatków związanych z wykończeniem i remontem domu oraz kosztami kształcenia dzieci, wynoszą 550 zł. Starszy syn rozpoczął studia, gdyż było to warunkiem dalszego zatrudnienia w policji. Umowę najmu wypowiedziano, bo strona nie płaciła czynszu. Organ wyjaśnił też, że wobec strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, istnieje też możliwość hipotecznego zabezpieczenia należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymała stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniosła, że Prezes ZUS nie ustalił sumy całości miesięcznych obciążeń finansowych jej rodziny (sezonowe koszty ogrzania domu wyliczyła na 3000zł rocznie, co dało 250 zł miesięcznie, a koszty niezbędnych remontów i wykończenia domu określiła na 5000zł rocznie, a więc co najmniej 400zł miesięcznie). Stwierdziła też, że ustalenia odnośnie dochodu męża są niereprezentatywne, gdyż dotyczą okresu, w którym pracował de facto na dwóch etatach, obecnie jego dochody wynoszą 1.400zł miesięcznie. Skarżąca nie zanegowała, iż brak jest podstawy do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległości względem ZUS, zauważyła jednak, iż możliwości ich ściągnięcia sprowadza się do konieczności pozbawienia jej własności nieruchomości, zabudowanej domem, a nawet przy rozłożenie należności na raty zwiększyłoby miesięczne obciążenie rodziny o co najmniej 500zł, powodując w konsekwencji zbyt ciężkie skutki dla jej rodziny. Wskazała na § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003r.), zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa na wstępie, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działań podejmowanych przez administrację publiczną, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest bowiem na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny, wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd, na mocy art. 135 P.p.s.a., podejmuje też środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, które uzasadniały jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Postępowanie poprzedzające wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest stosownie do unormowań zawartych w przepisach K.p.a., o czym stanowi art. 180 § 1 tej ustawy. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), prowadzonego przez Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji ZUS do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Powyższe oznacza, że organ, do którego w sposób prawidłowy złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wydający decyzję o charakterze odwoławczym), obowiązany jest przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, do których należą - podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), wydanie decyzji zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, jak też sporządzenie uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), po wcześniejszym dokonaniu oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy, na mocy art. 80 K.p.a. Uzasadnienie powinno być też sformułowane w taki sposób, aby przekonywało stronę co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu (art. 11 K.p.a.). Tym samym na ogranie, zgodnie z zasadą przekonywania, spoczywa obowiązek wyjaśnienia stronie w sposób jasny, zrozumiały i szczegółowy, dlaczego zapadła taka, a nie inna decyzja. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że do tego, aby stwierdzić, że organ dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających zarówno z powoływanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak też przepisów rozporządzenia z 2003r., konieczne jest stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób przewidziany w powyższych unormowaniach, w szczególności zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu w postępowaniu przed organem drugiej instancji nie ustalono w sposób prawidłowy całości okoliczności faktycznych sprawy, choć Prezes ZUS dokonał pewnych dodatkowych ustaleń, nie poczynionych przez organ pierwszej instancji, np. w zakresie zarobków męża strony w okresie od lipca do września 2005r., czyli w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu ważne było jednak ustalenie, jakie dochody osiągnęła strona skarżąca w okresie, w którym wypowiedziano jej umowę najmu lokalu, w którym prowadziła działalność gospodarczą, jak również sprawdzenie czy okoliczność ta nie miała wpływu na osiąganie (zmniejszenie) jej dochodów, a tym samym w jakim stopniu wpływało to na możliwość w spłacie zaległości wobec ZUS oraz w zakresie spełnienia przesłanek do ich umorzenia. Jest to o tyle istotne, że dyspozycja art. 7 in fine K.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy mają jednocześnie obowiązek, oprócz uwzględniania interesu społecznego, brać pod uwagę słuszny interes obywateli. Oznacza to, iż powinny w pełni uwzględniać okoliczności mających znaczenie dla sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.), a dopiero po ich ustaleniu dokonywać oceny, która nie wykracza poza swobodną, jest logiczna, spójna i mieści się w granicach rozsądku (art. 80 K.p.a.). W związku z tym należało zatem wziąć pod uwagę - także ze względu na zarzut strony skarżącej, podnoszony na etapie postępowania odwoławczego (przy ponownym rozpatrywaniu sprawy) - nie tylko dochody uzyskiwane przez męża przez ostatnie pięć miesięcy, ale też wcześniejsze jego zarobki oraz comiesięczne wydatki zobowiązanej i jej rodziny. Wyżej wspomniane okoliczności faktyczne mają szczególne znaczenie przy uwzględnianiu przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003r. - pozbawienia zobowiązanej i jej rodziny zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych w związku z koniecznością zapłaty należności wobec ZUS. Organ ponownie rozpoznający sprawę powinien również przywołać ten właśnie przepis w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdy wypowiadał się w zakresie "negatywnych konsekwencji w postaci niemożności zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych". Wówczas uczyniłby zadość dyspozycji art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz w sposób prawidłowy zastosował normę art. 11 K.p.a., uniemożliwiając stronie podnoszenie okoliczności nie rozważenia przesłanek § 3 rozporządzenia z 2003r. W tym miejscu warto również wskazać, że z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. wynika, iż za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1 tego aktu uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym, w faktycznym związku. Tym samym w sprawie należało uwzględnić zarówno wydatki ponoszone w związku z utrzymaniem obydwojga synów, jak też dochody, które ewentualnie oni osiągają (np. starszy syn z tytułu pracy w policji). Okoliczności te mają znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy umorzenia składek w całości lub w części, albo wyłącznie odsetek, a więc przy ocenie czy zachodzą przesłanki do zastosowania swoistego rodzaju ulgi przy zapłacie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd wskazuje dodatkowo, iż prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, jak również ocena materiału dowodowego szczególnego charakteru nabiera przy wydawaniu decyzji uznaniowych przez organy administracji publicznej. W tym przypadku ważne jest także przytoczenie spójnej, logicznej argumentacji, szczególnie z uwzględnieniem istnienia lub nie przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości. Skład orzekający zauważa ponadto - podzielając pogląd organu, iż jest on zobowiązany gospodarować należnościami publicznoprawnymi ze szczególną ostrożnością - że pod pojęciem interesu społecznego kryje się również m.in. interes Skarbu Państwa, którego środki wydatkowane są na różnego rodzaju cele społeczne. Tym samym interes Skarbu Państwa, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, to nie tylko potrzeba zapewnienia maksymalnych dochodów do budżetu, ale również ograniczenie jego ewentualnych wydatków, np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc z opieki społecznej (por. wyrok NSA z 30 maja 2001r., sygn. akt III SA 830/00, LEX nr 54007). Warto w tym miejscu zauważyć, że strona skarżąca złożyła w organie alternatywny wniosek o umorzenie całości lub połowy zaległości z tytułu składek na ZUS, a w odniesieniu do pozostałej kwoty wniosła o rozłożenie na raty. Na zakończenie Sąd stwierdza, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.) oraz nie przedstawił stanu faktycznego i nie ustosunkował się do argumentów strony skarżącej (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), czym naruszył nie tylko wyżej wskazane przepisy, ale również art. 138 § 1 K.p.a. i zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), która zobowiązuje ten organ, nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na zasadność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tego organu (czego nie uczyniono w sposób należyty), ale również do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swym dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987r., sygn. akt IV SA 385/87). Mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, nie uczestniczyła też w rozprawie, więc nie poniosła kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.