III SA/Wa 3454/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. M.W. wnioskiem z [...] lipca 2005r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Inspektorat w H. o umorzenie odsetek od zaległych składek na ubezpieczenia społeczne oraz o rozłożenie należności głównej na raty w wysokości 200 zł miesięcznie. W uzasadnieniu oświadczył, że został zobligowany do opłacenia składek na ZUS "bowiem zaprzestał działalności gospodarczej i zgłosił ten fakt do Urzędu Skarbowego, natomiast nie zgłosił tego faktu w Urzędzie Miasta H.." Dodał, iż nie jest w stanie spłacić całości zaległości, gdyż utrzymuje się z emerytury z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w wysokości [...] zł miesięcznie. ZUS decyzją z [...] sierpnia 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.) oraz § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej zwane rozporządzeniem z 2003r.), stwierdził brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w postaci odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu przytoczono treść przepisów u.s.u.s. oraz rozporządzenia z 2003r., normujących umarzanie należności z tytułu składek i stwierdzono, że zgodnie z art. 28 ust. u.s.u.s. umorzenie składek powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę, dodatkowej opłaty oraz należnych ZUS kosztów upomnienia oraz opłaty prolongacyjnej. Wyjaśniono też, iż przepisy u.s.u.s. nie przewidują możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę, a skutek taki wywołuje dopiero umorzenie zaległych składek. Stwierdzono także, iż biorąc pod uwagę osiągany przez stronę dochód, wysokość zadłużenia oraz możliwość jego spłaty, a także nie wykazanie przez wnioskodawcę, iż uregulowanie zaległości pociągnęłoby dla niego wyjątkowo ciężkie skutki, nie zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem należności. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] sierpnia 2005r. zwróciła się o umorzenie połowy zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, wskazując jako podstawę umorzenia art. 28 ust. 1 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003r. Oświadczyła, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury, która po potrąceniu zaległych opłat wynosi [....] zł., z czego musi opłacić rachunki za czynsz, energię elektryczną, telefon w łącznej wysokości [...] zł. Na wyżywienie i leki pozostaje mu zatem [...] zł miesięcznie. Oprócz mieszkania nie posiada żadnego majątku ani oszczędności, a świadomość konieczności spłaty zadłużenie wobec ZUS w wysokości [...] zł miesięcznie spowodowała pogorszenie stanu zdrowia. ZUS niesłusznie naliczył też składki za okres 6 miesięcy, w którym strona podlegała ubezpieczeniu w KRUS. Prezes ZUS decyzją z [...] października 2005r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz stwierdził, iż wnioskodawca zamieszkuje wraz z żoną w lokalu mieszkalnym (wspólność ustawowa) położonym w H. o powierzchni 50 m2, utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł, ponosi dodatkowe koszty związane z leczeniem. Z analizy zebranego przez organ materiału dowodowego wynika, że żona zobowiązanego, z którą pozostaje on w małżeńskiej wspólności majątkowej, otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł. W opinii organu ponownie rozpatrującego sprawę ZUS wszechstronnie rozważył zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz podnoszone argumenty. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła nowych istotnych okoliczności, które nie zostały uwzględnione przez organ I instancji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, iż zachodzą okoliczności uniemożliwiające spłatę zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ZUS, jako niezgodnej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zakwestionowała ustalenie, iż utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł oraz ponownie wskazała na bezpodstawne naliczenie składek na ZUS w okresie, w którym podlegała ubezpieczeniu w KRUS. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa na wstępie, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działań podejmowanych przez administrację publiczną, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest bowiem na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny, wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd, na mocy art. 135 P.p.s.a., podejmuje też środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2005r., które uzasadniały ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Postępowanie poprzedzające wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest stosownie do unormowań zawartych w przepisach K.p.a., o czym stanowi art. 180 § 1 tej ustawy. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), prowadzonego przez Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji ZUS do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Powyższe oznacza, że zarówno organ wydający decyzję w pierwszej instancji, jak też organ, do którego w sposób prawidłowy złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wydający decyzję o charakterze odwoławczym), obowiązane są przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, do których należą - podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), wydanie decyzji zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, jak też sporządzenie uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Jest to szczególnie istotne, gdy decyzje wydawane są w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się bowiem do zbadania, co wielokrotnie podnoszono w judykaturze, czy w sprawie nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisów materialnoprawnych, w których unormowano kwestię przesłanek do umarzenia należności. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia wyżej przytoczonych przepisów K.p.a. Po pierwsze ze względu na to, iż organ pierwszej instancji nie przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji pełnego stanu faktycznego sprawy, choć zbierał materiał dowodowy w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, co wynika z akt sprawy. Po drugie ZUS nie wskazał, mimo przytoczenia treści stosownych przepisów prawa, z jakiego powodu wobec strony skarżącej nie można mówić o całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.). W uzasadnieniu nie uwzględniono również podstawowych informacji, które były niezbędne do ustalenia, w jakiej sytuacji rodzinnej, majątkowej i finansowej znajduje się strona i czy w związku z tym możliwe jest, czy też nie zastosowanie wobec niej dyspozycji przepisów wskazanego przez organ rozporządzenia z 2003r. Wprawdzie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji ustalił, iż strona utrzymuje się z emerytury wypłacanej przez KRUS w wysokości [...] zł, niemniej jednak nie podał, jakie ponosi ona comiesięczne wydatki z tytułu np. wyżywienia oraz opłat, takich jak czynsz, gaz, światło, czy prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, czy na jej utrzymaniu pozostają jakieś osoby, czy też nie. Dowodzi to, iż ZUS, jako organ pierwszej instancji, nie uczynił zadość dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Wadliwości powyższych nie dostrzegł organ drugiej instancji, choć miał taki obowiązek przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, stwierdził natomiast, iż ZUS wszechstronnie rozważył zgromadzony w sprawie materiał dowodowym. Powyższe rozważania i uwagi wskazują jednak, że twierdzenie organu wyższej instancji nie są prawidłowe i nie znajdują potwierdzenia w faktach. Prezes ZUS w zaskarżonej błędnie ustalił ponadto, iż strona skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nadmieniła, iż zamieszkuje wraz żoną w lokalu mieszkalnym. Z treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wyraźnie wynika natomiast, iż skarżący "aktualnie samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe" (k. 91 akt administracyjnych). We wniosku tym strona szczegółowo przedstawiła też ile emerytury pozostaje je po potrąceniach zaległych składek oraz ile płaci za mieszkanie, energię elektryczną, telefon i ile pozostaje jej na wyżywienie. Do tych okoliczności w żaden sposób nie ustosunkował się organ drugiej instancji (ponownie rozpatrujący sprawę), podkreślając jednocześnie, że strona skarżąca nie przedłożyła nowych, istotnych okoliczności w sprawie, które nie zostałyby ujęte przy podjęcie decyzji z [...] sierpnia 2005r. Sąd zwraca również uwagę, iż we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy przedłożonych sądowi (k. 91 tych akt), wbrew twierdzeniem Prezesa ZUS zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można dopatrzyć się, sformułowania, iż strona skarżąca zamieszkuje wraz z żoną w lokalu mieszkalnym stanowiącym wspólność ustawową. Organ nie wskazał również, na jakiej podstawie twierdzi, iż między małżonkami W. w dalszym ciągu istnieje wspólność majątkowa małżeńska. Sąd zwraca ponadto uwagę organów obu instancji, odnosząc się do twierdzenia ZUS zawartego w decyzji z [...] sierpnia 2005r., iż zawarte w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. sformułowanie "zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", nie zwalnia organów z poczynienia ustaleń w zakresie sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego strony - stosownie do zasady prawdy obiektywnej, wrażonej w art. 7 K.p.a. Organ ma bowiem obowiązek zweryfikować stwierdzenia strony oraz poczynić ustalenia zmierzające do załatwienia sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.) Zadaniem organu jest bowiem dokładne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla sprawy. Dopiero po zebraniu całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 K.p.a., możliwa jest jego ocena. Zdawkowe stwierdzenie ZUS, iż strona nie wykazała, iż uregulowanie zadłużenia pociągałoby dla niej wyjątkowo ciężkie skutki, nie może być uznane za prawidłową ocenę okoliczności faktycznych sprawy, skoro nie zostały one w sposób należyty przedstawione w uzasadnieniu, mimo iż organ zbierał w trakcie toczącego się postępowania materiał dowodowy sprawy, co wynika choćby z opinii komisji ZUS (k. 80 akt administracyjnych). Sąd stwierdza w tym miejscu, iż materiał dowodowy sprawy, który znajduje się, co prawda w aktach sprawy, a w szczególności informacje zawarte w wyżej wskazanej opinii komisji ZUS, nie stanowią uzasadnienia faktycznego decyzji. Jeśli organ uznał te informacje za udowodnione powinien je zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). W związku z tym w uzasadnieniu należy przedstawić informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ. W zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej wyżej wskazanych elementów zabrakło, choć zadaniem organu ponownie rozpatrującego sprawę w niniejszej sprawie dokładnie wyjaśniono wszystkie okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla końcowego jej rozstrzygnięcia. Sąd stwierdza dodatkowo, że organ administracyjny, a takim jest również Prezes ZUS, nie umożliwił stronie w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Naruszył tym samym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podobnie jak organ pierwszej instancji, treść art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania. Warto również zauważyć, że prawidłowe zastosowanie art. 10 K.p.a. ma szczególne znaczenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której organ administracyjny może naprawić wszelkie wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego jest także istotne, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 K.p.a., normującego przebieg prowadzonego przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których dochodzi do wydania rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze. Wezwanie przez Prezesa ZUS do ustosunkowania się w sprawie zebranych dowodów może doprowadzić do uzyskania informacji koniecznych do przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji materialnej i osobistej strony. W sprawie, na co również warto zwrócić uwagę, brak było okoliczności wyłączających obowiązek z art. 10 § 1 K.p.a. W aktach sprawy nie utrwalono bowiem w drodze adnotacji, zgodnie z treścią art. 10 § 3 K.p.a., przyczyny odstąpienia od zastosowania art. 10 § 1 K.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną). Tym samym bezpodstawne było by wprawie wyrażenie poglądu, iż zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 K.p.a. Uchybienia powyższe stanowią więc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią postępowanie prowadzone przed Prezesem ZUS wadliwym. Sąd zwraca również uwagę, iż organ pierwszej instancji miał ponadto obowiązek, skoro rozstrzygał kwestię umorzenia odsetek, tak sformułować sentencję swej decyzji, aby jasno wynikało z niej, jakie jest jego stanowisko w tym zakresie. Powinien zatem stwierdzić wyraźnie, czy odmawia umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od niezapłaconych w terminie składek, czy też umarza je w całości lub w części, stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Tymczasem w decyzji z [...] sierpnia 2005r. ZUS uznał, iż nie ma podstaw prawnych do umarzania należności z tytułu składek w postaci odsetek za zwłokę. Dano temu wyraz zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu. Stwierdzenie organu pierwszej instancji w tym zakresie, podtrzymane również przez Prezesa ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest nieprawidłowe. Sformułowania takie wskazuje bowiem, iż organ administracyjny rozpatrujący kwestię umorzenia należności z tytułu składek, na mocy art. 28 ust. 1 u.s.u.s., nie ma podstaw prawnych do umorzenia odsetek. Tymczasem przeczy temu treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s., który zawiera definicję "należności z tytułu składek", o których mowa w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Z przepisu art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wynika, iż "należności z tytułu składek" to zarówno składki, jak i odsetki za zwłokę, oraz koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata. Natomiast treść art. 28 ust. 1 u.s.u.s. stanowi ogólnie, iż ZUS może umarzać należności z tytułu składek w całości lub w części. W związku z tym, gdy strona zwraca się do organu administracyjnego o umorzenie samych odsetek od zaległości z tytułu składek, błędne jest powoływanie się przez organ pierwszej instancji, iż ich umorzenie nie jest możliwe w świetle art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, ustanawiał bowiem zasadę, iż obligatoryjne jest umorzenie odsetek za zwłokę, jak też kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, gdy umarzane są składki. Nie oznacza to jednak, iż ZUS nie ma podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w zakresie umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nieuiszczonych w terminie składek, a tak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2005r., zapadłej w rozpoznawanej sprawie. Podstawę do umorzenia ww. należności z tytułu odsetek stwarza art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w związku z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. Tym samym błędna jest sentencja decyzji organu pierwszej instancji, który powinien albo umorzyć albo odmówić umorzenia należności z tytułu składek w postaci odsetek, a nie dokonywać oceny czy są podstawy do umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę, czy też ich nie ma. Takie stwierdzenia, jeśli byłyby prawidłowe, mogłyby stanowić element oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu decyzji, nie powinno się natomiast znaleźć w jej sentencji. Mając powyższe okoliczności na względzie zasadne było, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym sentencji. Rozstrzygnięcie z punktu drugiego sentencji ma swoje uzasadnienie w treści art. 152 P.p.s.a. Skarżący nie poniósł kosztów sądowych, gdyż z mocy prawa był z nich zwolniony, na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a., w związku z tym nie zapadło rozstrzygnięcie w tym przedmiocie.