III SA/Wa 3467/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s." - wniosku Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] - postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu odsetek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 12.880,00 zł, Fundusz Ubezpieczenia Społecznego w kwocie 3.047,10 zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 881,40 zł. W ten sposób została utrzymana w mocy decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą odmówiono Z. K. umorzenia należności z tytułu odsetek w powyższych kwotach. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Z. K., prowadząc działalność gospodarczą, zgodnie z przepisami podlegała od dnia 28 stycznia 2000 r. ubezpieczeniu społecznemu rolników. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wyłączył Z. K. z powyższego ubezpieczenia, od dnia 1 kwietnia 2000 r. W związku z tym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego powstała nadpłata w kwocie 3.416,60 zł, natomiast w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych zadłużenie w opłacie składek na wskazane fundusze Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co spowodowało również naliczenie odsetek za zwłokę w regulowaniu składek w łącznej kwocie 16.808,50 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umorzone w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z wniosku Z. K. zdaniem organu nie wynikało, aby w przypadku wnioskodawczyni, zachodziły okoliczności uzasadniające podjęcie decyzji o umorzeniu odsetek od nieterminowych wpłat składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w oderwaniu od rygorów art. 28 u.s.u.s., co wyklucza możliwość umorzenia samych tylko odsetek przy pozostawieniu do uregulowania należności głównej. Ponadto wskazał, ze w chwil wydania przedmiotowej decyzji wnioskodawczyni osiąga równocześnie dochód z prowadzonej działalności gospodarczej oraz z powadzonego gospodarstwa rolnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Z. K. wniosła o zmianę decyzji i umorzenie zaległych odsetek w związku przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Wnioskodawczyni wskazała, że przy orzekaniu organ pominął ważny dla niej przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z. K. podniosła, iż zapłacenie całej kwoty zaległości nawet w ratach doprowadziłoby ją do ubóstwa, zachwiało egzystencją jej i jej rodziny. Wspólnie z mężem, wnioskodawczyni osiąga dochód w wysokości 1.000 zł miesięcznie, która to kwota nie wystarcza obecnie nawet na wykupienie wszystkich leków. Nadto, wobec stanowiska organu pierwszej instancji, wnioskodawczyni wniosła o potraktowanie jej pisma jako wniosku o częściowe umorzenie należności z tytułu składek w kwocie 16.808,50 zł, gdyż chodzi jej o zmniejszenie należności choćby o tę kwotę. Z. K. wskazała, że zaległość powstała nie z jej winy, gdyż nie wiedziała, iż ma obowiązek opłacania składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznej przez cały ten czas przyjmowała składki pomimo, że wiedziała, że ubezpieczona prowadzi działalność gospodarczą. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie, w pełni podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji oraz wskazał, że 10-letni okres przedawnienia należności na rzez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych daje możliwość spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, wobec czego umorzenie jego, w obecnym stanie faktycznym i prawnym jest przedwczesne. Nadto organ odwoławczy podniósł, że do dnia wydana decyzji nie zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne, a więc nie można realnie ocenić jego skuteczności. Wyjaśnił też, że nie wystąpiły u wnioskodawczyni ani klęski żywiołowe, ani tez zdarzenia losowe, uzasadniające decyzję o umorzeniu zaległości, a Z.K. nie wykazała, że żyje na pograniczu minimum socjalnego. Z. K., pismem z dnia [...] listopada 2005 r., złożyła na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności pozwalające Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na umorzenie odsetek w kwocie 16.608,50 zł od zaległości składkowych. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie należności w powyższej kwocie. Skarżąca wskazała, iż ustalenia organu drugiej instancji są sprzeczne z treścią jej wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod których to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Natomiast w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.), a nadto składek na ubezpieczenie społeczne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s ) Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności, prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanego dalej jako "k.p.a." Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej, odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada " obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwiniecie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie mogą być uznane za spełniające wskazane wymogi, postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji jak i decyzja, wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] sierpnia 2005 r. Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej nie dokonał w tej sprawie, podstawowych ustaleń faktycznych. Nie zostało ustalone od jakiej daty powstała zaległość w płaceniu składek, a w konsekwencji od jakiej daty rozpoczęto naliczanie odsetek za zwłokę, a więc czy przyczyną tej sytuacji mogła być decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Nie wskazano w decyzji jaką działalność gospodarczą prowadziła i czy nadal prowadzi skarżąca i jakie z tego tytułu osiąga przychody. Nie ustalono czy posiada przychody z gospodarstwa rolnego i w jakiej te przychody pozostają w proporcji w stosunku do rozchodów, koniecznych dla gospodarstwa rolnego, działalności gospodarczej i potrzeb osobistych skarżącej i jej rodziny. Skarżąca złożyła wniosek o umorzenie odsetek, co oznacza, że zamierza spłacić zaległości z tytułu składek lub też spłaca, albo też spłaciła. Decyzje nie wyjaśniły tej kwestii, kwitując ją jednym zdaniem, że nie jest możliwe umorzenie należności z tytułu odsetek bez umorzenia z tytułu składek. Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia ani w cytowanych przepisach ustawy u.s.u.s. ani też rozporządzenia. Jest oczywistym, że zaległości mogą być umorzone jedynie w części i może ona objąć jedynie odsetki. Brak ustaleń faktycznych spowodował niemożność dokonania rozważań okoliczności powstałego zadłużenia, co miało niewątpliwy wpływ na ich ocenę. Niesporne jest bowiem, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 7, poz. 25 ze zm.) w przepisie art. 5a dopuściła, aby rolnik lub domownik, podlegający ustawowemu ubezpieczeniu w pełnym zakresie nieprzerwanie przynajmniej przez okres 1 roku, podejmując pozarolniczą działalność gospodarczą nie będąc pracownikiem i nie pozostając w stosunku służbowym, nadal podlegał ubezpieczeniu rolniczemu. Nowelą z dnia 2 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 91, poz. 873), przepis ten został zmieniony, wyłączając z ubezpieczenia rolniczego osoby, które płaciły podatek dochodowy na zasadach ogólnych lub podatek należny od ich dochodów za 2003 r., bez względu na formę opodatkowania, przekroczył kwotę 2.528,00 zł. Gdyby z tych przyczyn Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wyłączył Z. K. z ubezpieczenia to uwzględniając datę wydania przez niego decyzji ( [...]listopada 2004r.) z datą od jakiej obowiązywała (1 kwietnia 2000r.) - zaległość w płaceniu składek była nieunikniona. Nie mogła jej skompensować kwota składek wypłacana z Kasy Ubezpieczenia Społecznego, mając na uwadze zasadniczą różnicę w ich wysokości. Jest to niewątpliwie okoliczność istniejąca obiektywnie, rzutująca na możliwości płatnicze zainteresowanej. Na marginesie, bo nie mogło mieć to wpływu na decyzję, Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 13 marca 2006 r. sygn. akt P 8/05 orzekł o niezgodności tego przepisu z Konstytucją, w takim zakresie, w jakim pozbawiał ubezpieczenia rolniczego osoby, które płaciły podatek dochodowy na zasadach ogólnych. Teoretycznie mogłoby mieć to znaczenie dla uprawnień Z. K., w przypadku wznowienia postępowania przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, dotyczącego decyzji o jej wyłączenie z tego ubezpieczenia, są to jednak kwestie pozostające poza tą sprawą. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu drugiej instancji jest wadliwa, naruszając przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej drugiej instancji, rozpatrując odwołanie strony może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Brzmienie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odbiega od przewidzianego tym przepisem. Użyty zwrot jest typowy dla rozstrzygnięć pierwszej instancji, nie zaś dla odwoławczej. Niezależnie od stwierdzonego uchybienia, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaakceptował decyzję, nie zawierającą ustaleń faktycznych, nie korzystając przy tym z uprawnień jakie daje mu przepis art. 136 k.p.a. co do możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednocześnie - nie kwestionując, podzielił sprzeczny z przepisami pogląd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, iż przedmiotem umorzenia nie może być jedynie zaległość z tytułu odsetek za zwłokę w zapłacie należności w terminie. Należy też stwierdzić, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w podjętej decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołującej się. Natomiast uwagi uzasadnienia decyzji co do ustaleń postępowania egzekucyjnego, które będzie wszczęte wobec Z. K., są niezrozumiałe. Postępowanie o umorzenie należności z tytułu składek, toczące się stosownie do art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym znaczenie odgrywają inne okoliczności, aniżeli wskazane w art. 59 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1054 ze zmianami), a które prowadzi też inny organ bo egzekucyjny. Z tego względu i do tej decyzji mają w pełni zastosowanie uwagi ogólne, zawarte w niniejszym uzasadnieniu, dotyczące każdego postępowania administracyjnego i każdej decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca upoważnił Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ drugiej instancji do decydowania w sprawach umorzeń zaległości składkowych - zadanie to winno być wykonywane, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stwierdzone uchybienie w prowadzonym postępowaniu , polegające na naruszeniu przepisów art. 7, 10, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wydaną decyzję, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" u.p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji, a na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, iż nie mogą być wykonane.