III SA/Wa 3468/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Miasta E. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadmiernie pobranej dotacji z budżetu państwa 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej "kpa"), Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta E., utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. nakazującą zwrot do budżetu państwa nadmiernie pobranej dotacji w wysokości 3.980,65 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 6 lipca 2005 r. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż Gmina Miasta E. otrzymała w 2003r. dotację celową z budżetu wojewody, na realizację bieżących zadań własnych powiatu z przeznaczeniem dla rodzin zastępczych. Dotacja przekazana została Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w E. (dalej - MOPS w E.) - podmiotowi realizującemu zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.; dalej - "ustawa o pomocy społecznej"), zadania powiatu z zakresu pomocy społecznej, w tym organizowanie opieki w rodzinach zastępczych oraz udzielanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nich dzieci. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez W. Urząd Wojewódzki w O., w zakresie stanowienia rodzin zastępczych, stwierdzono nadpłatę świadczeń na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. W ocenie kontrolujących, nieprawidłowe naliczenie świadczeń wynikało z błędnego zastosowania art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 120, poz. 1284; dalej - "rozporządzenie w sprawie rodzin zastępczych"). Mając na uwadze powyższe ustalenia, W. Urząd Wojewódzki w O., decyzją z [...] lipca 2005 r. orzekł zwrot przez Gminę Miasta E. kwoty 3.980,65 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości podatkowych - jako części dotacji celowej z budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż z przepisów art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych wynika, że uprawnienia do pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej winny być ustalone od dnia, w którym dziecko zostało faktycznie umieszczone w rodzinie zastępczej w wykonaniu prawomocnego orzeczenia sądu. Z kolei w toku postępowania wyjaśniającego organ dokonał ponownej weryfikacji akt rodzin zastępczych, w wyniku czego ustalił, iż: 1) w żadnym przypadku dziecko nie było umieszczone w rodzinie zastępczej na mocy zarządzenia tymczasowego, 2) w 4 przypadkach umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia sądu o ustanowieniu rodziny zastępczej - zgodnie z art. 578 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postepowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej - "kpc"), postanowienia takie są skuteczne i wykonalne z chwilą ich ogłoszenia; 3) w 14 przypadkach umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej nastąpiło w trybie postanowienia sądu w sprawach o ograniczenie władzy rodzicielskiej toczących się z udziałem rodziców dziecka z jednoczesnym ustaleniem rodziny zastępczej. Organ I instancji, w odniesieniu do postanowień sądu w sprawie umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej z jednoczesnym ograniczeniem władzy rodzicielskiej uznał, iż postanowienia te zgodnie z art. 579 kpc stają się skuteczne i wykonalne po uprawomocnieniu się. Zatem dziecko winno być umieszczone w rodzinie zastępczej nie wcześniej niż z chwilą uprawomocnienia się postanowienia sądu. W związku z powyższym, pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej ustala się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w wykonaniu prawomocnego orzeczenia sądu. Z kolei, MOPS w E., przyznawał pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej od daty wydania postanowienia sądu, uznając, iż z tą datą dziecko było przyjęte do rodziny zastępczej. W ocenie organu I instancji, stosowana przez MOPS w E., zasada naliczania pomocy, skutkowała nadpłaceniem świadczeń rodzinom zastępczym. W odwołaniu od powyższej decyzji, Gmina Miasto E. podniosła, iż stanowisko organu I instancji, co do różnych terminów skuteczności i wykonalności postanowień o ustanowieniu rodziny zastępczej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zgodnie bowiem ze wskazanym art. 579 kpc, skuteczne i wykonalne po uprawomocnieniu, stają się jedynie postanowienia sądu opiekuńczego w sprawach o przyznanie, powierzenie wykonywania, ograniczenie, zawieszenie, pozbawienie i przywrócenie władzy rodzicielskiej, a także zakazanie osobistej styczności z dzieckiem Natomiast pozostałe postanowienia sądu opiekuńczego - w myśl - art. 578 kpc - są skuteczne i wykonalne z chwilą ich ogłoszenia, a gdy ogłoszenia nie było - z chwilą ich wydania. Zdaniem odwołującej się, należało przyjąć, że każde postanowienie o ustanowieniu rodziny zastępczej jest skuteczne i wykonalne z chwilą jego ogłoszenia bądź wydania. Skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie przyjął, że konieczność uprawomocnienia się postanowienia o ograniczenie władzy rodzicielskiej, aby mogło być ono skuteczne i wykonalne, rozciąga się również na postanowienie o ustanowieniu rodziny zastępczej, jeżeli tylko sąd zawarł je w jednym orzeczeniu sądowym. Należy bowiem wskazać, że orzeczenia sądowe o ograniczeniu władzy rodzicielskiej i o ustanowieniu rodziny zastępczej zawierają faktycznie dwa postanowienia, które stają się skuteczne i wykonalne w różnych terminach. Zamieszczone w sentencji wyroku postanowienie o ograniczeniu władzy rodzicielskiej staje się skuteczne i wykonalne dopiero po uprawomocnieniu się, natomiast postanowienie o ustanowieniu rodziny zastępczej staje się prawomocne i wykonalne z chwilą jego ogłoszenia. Jednocześnie Gmina Miasto E. wskazała, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie uwzględnił brzmienia art. 33 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz § 17 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych, skupiając się jedynie na przepisach kpc. Odwołująca podkreśliła również, iż w rozważaniach dotyczących wykonalności wyroku, organ I instancji nie uwzględnił stanów faktycznych, w których dziecko przebywało już w rodzinie, która została potem ustanowiona rodziną zastępczą. W ocenie skarżącej, takie postanowienie sądu - skuteczne z chwilą jego ogłoszenia - ma w swej istocie jedynie charakter ustalający okoliczność umieszczenia dziecka i nie będzie nadawało się do wykonania. W przypadku ustalenia w postępowaniu administracyjnym powyższej okoliczności, pomoc pieniężna powinna zostać przyznana od dnia wydania postanowienia o ustanowieniu rodziny zastępczej. Utrzymując w mocy decyzję W. Urzędu Wojewódzkiego w O., Minister Finansów powołał się na treść art. 33c ust. 1, 2 i 4, art. 33g ust. 8 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych. Z treści tych przepisów Minister Finansów wywiódł, iż ustalenie daty, od której należało udzielić pomocy rodzinie zastępczej, jest uzależnione od okoliczności faktycznych w danej sprawie, tj. od rodzaju orzeczenia sądu opiekuńczego, w wykonaniu którego dziecko zostało faktycznie umieszczone w rodzinie. Dlatego też, w ocenie Ministra Finansów, otrzymana przez Miasto część dotacji w kwocie 3.980,65 zł jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości i winna być zwrócona łącznie z odsetkami do budżetu państwa w terminie i według zasad określonych w art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.; dalej - "u.fin.publ."). W skardze z [...] listopada 2005 r. Gmina Miasta E. wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Finansów z [...] października 2005 r. Wskazała, iż w jej ocenie, przyznana dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, na świadczenia pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych, określone w ustawie o pomocy społecznej. Przedmiotowe świadczenia były wypłacane rodzinom zastępczym za okres faktycznego pobytu dziecka w tej rodzinie, począwszy od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie w wykonaniu nieprawomocnego orzeczenia sądu, jednak nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia wraz z wymaganą dokumentacją. W ocenie skarżącej, interpretacja przyjęta przez organ II instancji nie znajduje oparcia w przepisach stanowiących podstawę kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji. Przepisy te nie wprowadzają bowiem przesłanki prawomocności orzeczenia o umieszczeniu w rodzinie zastępczej, jako orzeczenia skutecznego i nadającego się do wykonania, co potwierdza również art. 578 kpc. Skarżąca podniosła również, iż organ II instancji uznał jedynie, że istnieją dwa różne postanowienia o ustanowieniu rodzin zastępczych, nie uzasadniając tego stanowiska i nie odpowiadając na zarzut Gminy Miasta E. zawarty w odwołaniu. Zdaniem skarżącej, organ II instancji błędnie przyjął, że konieczność uprawomocnienia się postanowienia o ograniczeniu władzy rodzicielskiej, aby mogło być ono skuteczne i wykonalne, rozciąga się również na postanowienie o ustanowieniu rodziny zastępczej, jeżeli tylko sąd zawarł je w jednym orzeczeniu sądowym. Przyjęcie rozwiązania organu II instancji uniemożliwiałoby niezwłoczne objęcie opieką dziecka przez rodzinę zastępcza, (i to w sytuacji, gdy sąd uznał za zasadne ograniczyć bądź pozbawić rodziców władzy rodzicielskiej), gdyż ta musiałaby czekać na prawomocność postanowienia. Gmina Miasto E. podkreśliła również, że w rozważaniach dotyczących wykonalności wyroku, organ II instancji nie uwzględnił i w żaden sposób nie odniósł się do wskazanych w odwołaniu stanów faktycznych, w których dziecko przebywało już w rodzinie, która została potem ustanowiona rodziną zastępczą. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Finansów utrzymującej w mocy decyzję Wojewody W. orzekającej zwrot przez skarżącą nadmiernie pobranych dotacji na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych. Przy czym rozbieżność stanowiska skarżącej i organów, dotyczyła ustalenia daty, od której należało udzielić pomocy rodzinom zastępczym. Zdaniem skarżącej, pomoc pieniężna powinna zostać przyznana od dnia wydania postanowienia o ustanowieniu rodziny zastępczej. Z kolei zdaniem organów, data ta uzależniona jest od rodzaju orzeczenia, na mocy którego dziecko jest umieszczane w rodzinie zastępczej i następuje, albo w dniu wydania postanowienia, albo w dniu jego uprawomocnienia się. Wysokość, warunki oraz okres za jaki przysługuje pomoc pieniężna dla rodzin zastępczych, określone zostały w art. 33g i art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej oraz w § 17 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należało zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. art. 93 ust. 1 pkt 2 u.fin.publ., w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania obowiązku zwrotu dotacji, dotacje udzielone z budżetu państwa, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego następnego roku, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż: 1. określona w odrębnych przepisach lub umowie; 2. niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, o czym stanowi art. 93 ust. 2 u.fin.pub. Przy tak sformułowanych wymogach prawnych wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga przede wszystkim jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazania która część dotacji i dlaczego została uznana za nadmiernie pobraną. Aby tego dokonać konieczne jest także uprzednie ustalenie warunków przyznawania dotacji na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej, bowiem bez prawidłowego ustalenia tych kryteriów niemożliwym staje się dokonanie oceny, czy doszło do nadmiernego pobrania dotacji. Wspomnianym wyżej wymogom, warunkującym wydanie decyzji w oparciu o art. 93a ust. 1 u.fin.publ., podporządkowane musi być prowadzone postępowanie administracyjne. W jego ramach powinny zostać zgromadzone niezbędne do rozstrzygnięcia materiały dowodowe, dokonana następnie swobodna ocena dowodów i w efekcie końcowym danie temu wszystkiemu należytego wyrazu w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zwrócenia uwagi wymaga zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdyż daje ono obraz toku rozumowania organu orzekającego, w tym wskazuje, co było wzięte pod rozwagę i jakie z tego zostały wyciągnięte wnioski. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż w sprawie nie wyjaśniono w sposób należyty zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy, a które w kontekście zastosowania art. 93 u.fin.publ. zostały wyżej nakreślone. Tym samym naruszona została zasada przekonywania wyrażona w art. 11 kpa, zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Należy zauważyć, iż uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy ograniczył się do powołania na art. 33c ust. 1, 2 i 4 i 33g ust 8 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych, oraz wskazania, iż ustalenie daty, od której należało udzielić pomocy rodzinie zastępczej, uzależnione jest od rodzaju orzeczenia sądu opiekuńczego, w wykonaniu którego, dziecko zostało faktycznie umieszczone w rodzinie zastępczej. Zaskarżona decyzja nie zawiera natomiast ustaleń, które mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie wypowiedział się bowiem konkretnie, od jakiej daty przysługiwała rodzinom zastępczym pomoc pieniężna. Organ powinien bowiem jasno i precyzyjnie odnieść się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i we wszystkich przypadkach, w których jego zdaniem, dotacja była pobrana w nadmiernej wysokości, wskazać na powstałe nieprawidłowości i zająć stanowisko. W niniejszej sprawie organ poprzestał natomiast na ogólnikowym stwierdzeniu, nieodnosząc się do pomocy udzielonej konkretnym rodzinom zastępczym. Podkreślić również należy, iż z zacytowanych przez Ministra Finansów przepisów, wcale nie wynika, aby ustalenie daty, od której należało udzielać pomocy, uzależnione było od rodzaju orzeczenia sądu opiekuńczego, na podstawie którego dzieci były umieszczane w rodzinach zastępczych. Zauważyć bowiem należy, iż z przepisu § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych wynika, iż przedmiotowej pomocy pieniężnej, udziela się za okres pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, począwszy od dnia, w którym dziecko zostało faktycznie umieszczone w tej rodzinie w wykonaniu orzeczenia sądu opiekuńczego. Jak stanowi z kolei art. 578 kpc, postanowienia sądu opiekuńczego są skuteczne i wykonalne z chwilą ich ogłoszenia, a gdy ogłoszenia nie było, z chwilą ich wydania. W związku z powyższym, zgodzić się należy ze skarżącą, iż nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, stanowisko organu, co do różnych terminów skuteczności i wykonalności postanowień o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, w zależności od tego, czy w tym samym orzeczeniu Sąd rozstrzygał, co do ograniczenia, zawieszenia lub pozbawienia władzy rodzicielskiej. Przepis art. 579 kpc stanowi wprawdzie, iż postanowienia w tym przedmiocie stają się skuteczne i wykonalne po uprawomocnieniu się, ale regulacja ta odnosi się wyłącznie do tego rodzaju rozstrzygnięć. Zauważyć bowiem należy, iż mimo, że Sąd rozstrzyga w jednym orzeczeniu, co do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej oraz w sprawach dotyczących władzy rodzicielskiej, nie oznacza to, iż mamy do czynienia z jednym rozstrzygnięciem, które w tym samym czasie staje się skuteczne i wykonalne. Przepis art. 579 kpc jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 578 kpc. Z powyższego wywieść należy, iż co do zasady postanowienia sądu opiekuńczego są skuteczne i wykonalne z chwilą ogłoszenia. Skoro więc żaden przepis nie określa innego terminu skuteczności i wykonalności postanowienia w przedmiocie ustanowienia rodziny zastępczej, postanowienie to jest skuteczne i wykonalne, zgodnie z art. 578 kpc. Ponadto, jak słusznie podniosła skarżąca, organ II instancji nie odniósł się do wskazanych w odwołaniu sytuacji, w których dziecko najpierw umieszczano w rodzinie zastępczej, a dopiero później wydawano w tym przedmiocie stosowne orzeczenie. Powyższe jest tym bardziej istotne, ponieważ jak wskazuje skarżąca, w każdym z kontrolowanych przypadków mieliśmy do czynienia właśnie z tego rodzaju sytuacją. Dlatego też, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec nieprawidłowości w zakresie postępowania, przedwczesnym byłoby wypowiadanie się przez Sąd w przedmiocie zasadności uznania zakwestionowanej kwoty za nadmiernie pobraną dotację. Sąd zważył również, iż organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 kpa. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W myśl powołanego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 kpa. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 wyżej wymienionej ustawy, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.