III SA/Wa 3498/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.),, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. Skarżący M.M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") o umorzenie zadłużenia z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w związku z zawieszeniem działalności gospodarczej od maja 2005 r. i brakiem środków na spłatę zadłużenia. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. ZUS odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i na Fundusz Pracy za okres od czerwca 2002 r. do kwietnia 2005 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2001 roku do kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", wskazując że należności z tytułu składek mogą być umorzone przez ZUS w wypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. w przypadkach określonych w ust. 3 tego artykułu. Nadto, wskazując na treść ust. 3a art. 28 u.s.u.s. ZUS podniósł, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach, określonych w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej: "Rozporządzenia". Odnosząc się do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy ZUS stwierdził na podstawie przeprowadzonej analizy dokumentów, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia powstałych zaległości. Organ podniósł, że w okresie powstania zaległości z tytułu składek rodzina Skarżącego uzyskiwała dochody z prowadzonej działalności gospodarczej oraz działalności prowadzonej przez jego małżonkę. Skarżący nie podjął jednak działań, zmierzających do uregulowania powstałych zaległości, wobec czego wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, które w dacie wydania decyzji nie zostało jeszcze zakończone. Wskazując na bieżącą sytuację materialną rodziny Skarżącego ZUS zauważył, że uzyskuje ona stałe miesięczne dochody z tytułu wynagrodzenia ze stosunku pracy Skarżącego. Skarżący wraz z małżonką są właścicielami mieszkania o powierzchni [...] m kw., w którym zamieszkują z dwójką dzieci. W ocenie ZUS są osobami młodymi, a ich trudna sytuacja materialna w dacie wydania rozstrzygnięcia może być związana ze spłatą zaciągniętych kredytów. Wobec powyższego zdaniem organu spłata zadłużenia może nastąpić np. w systemie ratalnym. Pismem z dnia [...] października 2005 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że wbrew twierdzeniom ZUS złożone przez niego dokumenty i opis sytuacji materialnej jednoznacznie potwierdzają spełnienie przesłanek umorzenia zawartych w przepisach Rozporządzenia. Ponadto wskazał, że fakt jego i małżonki młodego wieku nie może być brany pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku, ponieważ przepisy u.s.u.s. i Rozporządzenia nie wymieniają takiego kryterium oceny. Za nie dającą się pogodzić z intencją ustawodawcy Skarżący uznał argumentację organu w zakresie możliwości spłaty zadłużenia w systemie ratalnym wobec sytuacji, w której taka spłata pozbawiałaby jego rodzinę niezbędnych środków utrzymania, nie pozwalałoby na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS, powołując się ponownie na treść art. 28 ust. 2 oraz 3a u.s.u.s., a także na przepisy Rozporządzenia. Stwierdził, że sprawa Skarżącego poddana została ponownie analizie i szczegółowo zbadana została sytuacja majątkowa rodziny Skarżącego. Nie znaleziono jednak podstaw do umorzenia należności, ponieważ nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności ani inne szczególne okoliczności, zagrażające egzystencji zobowiązanego. Prezes ZUS wskazał na te same okoliczności faktyczne, które legły u podstaw decyzji odmownej ZUS, w tym na fakt niezakończonego postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec Skarżącego. Podniósł, że badając czy zachodzą przesłanki do umorzenia należności, określone w § 3 Rozporządzenia, rozważa okoliczności, mające wpływ na taką ocenę, wobec czego czynniki takie jak wiek dłużnika, jego zdolność do pracy, wykształcenie i kwalifikacje są istotnymi elementami do oceny realnych możliwości spłaty zadłużenia. W świetle powyższego stwierdzenia organ uznał, że wiek i wykształcenie Skarżącego sugerują możliwość spłaty zobowiązań wobec ZUS bez uszczerbku dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Na decyzję Prezesa ZUS Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc że przepisy Rozporządzenia określają warunki, które przedsiębiorca musi spełnić, aby należne składki mogły mu zostać umorzone. Jednym z tych warunków jest sytuacja, w której opłacenie należności pozbawiłoby dłużnika i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie Skarżącego warunkiem umorzenia zadłużenia, zgodnie z duchem i literą cytowanego przepisu, jest zatem ważny interes dłużnika, a nie potencjalna możliwość spłaty zadłużenia, jak wskazuje organ w uzasadnieniu decyzji. Skarżący powołał się nadto na przedstawioną dokumentację, potwierdzającą jego trudną sytuację materialną, a nadto na opracowanie naukowe Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, zgodnie z którym minimum egzystencji dla czteroosobowej rodziny w 2003 r. wynosiło 1210,10 zł. Oświadczył, że jest zatrudniony do końca maja 2005 r., a dochody uzyskiwane uprzednio z działalności gospodarczej nie pozwalały na bieżące regulowanie należności wobec ZUS. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r., stanowiącym reakcję Skarżącego na odpowiedź organu na wniesioną skargę, Skarżący częściowo ponowił zawartą w skardze argumentację, a nadto stwierdził, że wbrew ocenie organu w obu wydanych w sprawie decyzjach brak jest informacji odnośnie "prawdy materialnej" i stanu faktycznego ustalonych przez ZUS, a także jego oceny sytuacji materialnej rodziny Skarżącego w odniesieniu do obiektywnych wskaźników, podawanych przez Główny Urząd Statystyczny. W ocenie Skarżącego swobodna ocena dowodów, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skardze, jest nie do pogodzenia z dążnością do ustalenia prawdy materialnej i stanu faktycznego, gdyż nosi znamiona dowolności. Skarżący stwierdził też, że jego interes prawny nie został wzięty pod uwagę na szkodę jego i jego rodziny, zaś powierzchowność i ogólnikowość prowadzenia przez ZUS analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów każą wątpić w poprawność interpretacji przepisów prawa przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia, jak trafnie wskazano w obu wydanych w sprawie decyzjach, unormowana została w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, którego zastosowania w sprawie niniejszej domagał się Skarżący, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej nie może być jednak mylony z prawem do dowolnej oceny zebranego materiału. Oznacza on jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 Rozporządzenia, a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji ZUS. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nie odniósł się do argumentacji podniesionej przez Skarżącego we wniosku o umorzenie zaległości, a następnie do precyzyjnie sformułowanych argumentów, podnoszonych we wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd nie uznał za prawidłowe uzasadnienia decyzji, sprowadzającego się do powtórzenia treści przepisów u.s.u.s. oraz Rozporządzenia, a także ogólnikowego stwierdzenia, że organ "szczegółowo zbadał na podstawie przedłożonych dokumentów sytuację majątkową rodziny i nie znalazł podstaw do umorzenia należności, ponieważ nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności ani inne szczególne okoliczności zagrażające egzystencji zobowiązanego". Niewiele w tej materii zmienia - w ocenie Sądu - wyliczenie okoliczności faktycznych, ustalonych przez organ w oparciu o zgromadzone materiały, bez ich wyczerpującej oceny, dokonanej w oparciu o przesłanki ustawowe i przedstawionej w sposób wyraźny w uzasadnieniu decyzji. Szczególny sprzeciw Sądu budzą, trafnie krytykowane w skardze, twierdzenia odnoszące się do wieku Skarżącego, jego zdolności do pracy, wykształcenia i kwalifikacji. Sąd zauważa, że w zacytowanych przez organ w uzasadnieniu decyzji przepisach art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia, ustanowione zostały wyczerpująco kryteria, którymi winien kierować się organ, przy dokonywaniu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek, podobnie jak w przypadku rozstrzygania sprawy ponownie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wśród tych kryteriów nie znalazła się ani jedna z okoliczności, podnoszonych przez organ w zaskarżonej decyzji, w szczególności - jak trafnie wskazał Skarżący - wiek zobowiązanego. Sąd zwrócił nadto uwagę na fakt, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności organ rentowy obowiązany jest brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym w zakresie ewentualnej zdolności spłaty zadłużenia przez Skarżącego w przyszłości, nie mogą stanowić faktycznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nie ma zatem racji organ twierdząc w zaskarżonej decyzji, że dokonując rozstrzygnięcia organ rozważa okoliczności, które jego zdaniem mają wpływ na ocenę ustalonego stanu faktycznego. W ocenie Sądu takie działanie organu nie tylko nie znajduje podstaw w przepisach prawa, ale także dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jest ono również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej i niczym nie poparte prognozy dotyczące ewentualnej spłaty zadłużenia przez Skarżącego w przyszłości. Organ winien bowiem odnieść się wyczerpująco do argumentacji, zawartej we wniosku Skarżącego. Dopiero gruntowna analiza tych argumentów, a także materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania, może być przesłanką do wydania rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa ZUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes ZUS, naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania przedwczesne są jakiekolwiek rozważania Sądu w przedmiocie treści wydanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.