III SA/Wa 3521/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec,, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 26 września 2005 r. Skarżący B.G. zwrócił się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "KRUS") z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wskazał, że przedmiotowe zadłużenie powstało w wyniku trudnej sytuacji życiowej, którą szczegółowo opisał w dalszej części pisma. Zadeklarował chęć spłaty zaległości z tytułu składek, oświadczając jednocześnie, że nie jest w stanie spłacić całej kwoty wraz z odsetkami. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Prezes KRUS, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., nr 7, poz. 25, ze zm.) - dalej: "u.u.s.r." odmówił Skarżącemu umorzenia odsetek powstałych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 1995 r. do III kwartału 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. wskazując, że zgodnie z tym przepisem w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności z tytułu składek. Odnosząc się do zgromadzonych akt sprawy Prezes KRUS stwierdził, że zadłużenie Skarżącego powstało w wyniku zaniedbania obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zaznaczył, że jakkolwiek wniosek o umorzenie odsetek Skarżący umotywował trudną sytuacją materialną, jednak nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów. W prowadzonym gospodarstwie nie wystąpiły również udokumentowane zdarzenia losowe. Jednocześnie organ wskazał na przysługujące Skarżącemu prawo wniesienia o udzielenie ulgi w formie rozłożenia zaległości na raty. Pismem z dnia 20 października 2005 r. Skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zgodził się częściowo z wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceną co do przyczyny powstania zaległości. Jednocześnie wskazał, że na powyższą okoliczność wpływ miały także inne zdarzenia o charakterze losowym, które również przedstawił we wniosku o umorzenie odsetek. Jako istotną okoliczność podniósł fakt narodzin w 2003 r. syna, dla którego chciałby "odbudować swoje podupadłe gospodarstwo". Ponownie wyraził też zamiar spłaty należności głównej wskazując, że nie będzie to możliwe bez umorzenia odsetek. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Prezes KRUS po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. a także na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. odmówił ponownie umorzenia należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponownie powołał się na treść art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. i stwierdził, że wnikliwe przeanalizowanie akt sprawy nie daje w jego ocenie podstaw do zmiany decyzji odmawiającej umorzenia. Wskazał, że Skarżący nie przedstawił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żadnych nowych dokumentów, świadczących o trudnej sytuacji materialnej i zdarzeniach losowych w gospodarstwie. Jednocześnie ponownie wskazał na możliwość zwrócenia się przez Skarżącego z wnioskiem o rozłożenie należności na raty, przedstawiając korzyści płynące z układu ratalnego. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedstawił w niej dotychczasowy przebieg postępowania, w tym treść decyzji, wydanych przez Prezesa KRUS w obu instancjach. Oświadczył przy tym, że nie jest w stanie przedstawić dokumentów, potwierdzających jego sytuację materialną i życiową sprzed lat. Wskazał na fakt przeprowadzenia w jego gospodarstwie w ramach postępowania wyjaśniającego przez pracowników KRUS wizytacji, w trakcie której udzielił wyczerpujących informacji. Ponownie wskazał na brak możliwości uiszczenia całej kwoty zaległości zwracając się do Sądu o "pomoc". W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale ze względów innych, niż wskazano w skardze. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest odmowa umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych orzeczona przez Prezesa KRUS. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że podstawą wydawania przez Prezesa KRUS decyzji w powyższym przedmiocie jest art. 36 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Powyższe przepisy stanowią, że Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może w drodze decyzji odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może", oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95 (Orz. Pod. 1997/3 str. 14), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95 (LEX nr 26643), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 (Serwis Podatkowy 1997/7 str. 51, POP 1997/2 poz. 49, Glosa 1997/7 str. 32), czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95 (niepubl.). Wydanie przez KRUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. Postępowanie poprzedzające to jest postępowaniem administracyjnym, a zatem Prezes KRUS zobligowany jest do zastosowania przepisów tego k.p.a., zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji - w oparciu o art. 127 § 3 Kpa. Oznacza to również, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes KRUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa KRUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych w cytowanym art. 41a u.u.s.r., a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności Sąd nie uznał za wyczerpujące zdawkowego stwierdzenia organu, że w podaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) Skarżący nie przedstawił nowych dokumentów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i zdarzeniach losowych w gospodarstwie. Sąd podkreślił, że okoliczność, iż strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany w całości. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest natomiast zawężanie przez organ odwoławczy argumentacji do twierdzenia, że składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytaczane powyżej zdawkowe twierdzenia Prezesa KRUS w sytuacji, gdy w uzasadnieniu swojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący deklaruje m.in. zamiar spłaty należności głównej oraz powołuje się na swoją sytuację materialną związaną z koniecznością utrzymania rodziny (w tym małego dziecka). W tej sytuacji organ winien odnieść się do argumentacji Skarżącej w powyższym zakresie, wskazując, czy i w jakim stopniu mogła ona mieć znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził nadto, że nie można uznać za wyczerpujące i zgodne z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienia decyzji, złożonego w istocie z dwóch zdań o charakterze ogólnikowym, w których nie odniesiono się do ustalonych okoliczności faktycznych, ani nie odniesiono ich do podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Praktyka taka stoi to w sprzeczności nie tylko z przywołaną powyżej zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., ale także z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów, wynikającą wprost z art. 8 k.p.a. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa KRUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono "wizytację" w gospodarstwie zobowiązanego. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest jednak informacji o zapoznaniu Skarżącej z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes KRUS, wydając w sprawie niniejszych decyzje w obu instancjach, naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd dopatrzył się nadto w zaskarżonej decyzji istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten określa dopuszczalne rozstrzygnięcia, wydane przez organ w postępowaniu odwoławczym. Jak trafnie wskazał Prezes KRUS powyższy przepis stosuje się odpowiednio także w do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sentencji zaskarżonej decyzji organ powtórzył treść rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej, nie odnosząc się - zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. - czy decyzję tę utrzymuje mocy, czy też uchyla i wydaje merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Naruszenie to również stanowi, w ocenie Sądu, istotne uchybienie przepisom formalnoprawnym, mające wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Jednocześnie Sąd zaznacza, że dokonując powyższej oceny prawnej nie przesądza co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej do istotnych naruszeń przepisów postępowania doszło i w tym zakresie Sąd zwraca uwagę na konieczność uniknięcia podobnego uchybienia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Dopiero bowiem wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania, w tym m.in. wskutek gruntownej analiza argumentów Skarżącego, a także materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej co do istoty sprawy. Tym samym też Sąd nie może uznać zawartego w skardze wniosku Skarżącego o "pomoc" w zakresie umorzenia odsetek za zwłokę od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 § 1 , art. 11, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 k.p.a., a także na podstawie art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.