III SA/Wa 3527/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Jerzy Płusa, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr[...], 2) określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 78 zł (siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.B. , utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2005r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2005 r., odmówił umorzenia należności z tytułu składek, za okres od października 2001 r. do października 2003 r. na ubezpieczenia społeczne w łącznej w kwocie 59.553,31 zł, w tym, z tytułu składek - 39.635,51 zł, z tytułu odsetek - 19.917,80 zł, na ubezpieczenia zdrowotne w łącznej kwocie 11.698,81 zł, w tym, z tytułu składek - 7.836,01 zł oraz odsetek - 3.862,80, z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 4.245,82 zł w tym, z tytułu składek - 2.812,32 zł oraz odsetek - 1.433,50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że A.B. prowadził działalność gospodarczą w okresie od 11 maja 2001 r. do 31 października 2003 r. i z tego tytułu nie opłacił składek na ubezpieczenie społeczne własne i pracowników za okres od października 2001 r. do października 2003 r. Zaległości skierowano na drogę postępowania egzekucyjnego, które okazało się nieskuteczne, jednakże Urząd Skarbowy w M. nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Organ podniósł, iż z analizy materiału zebranego w sprawie wynika, że egzekucja prowadzona wobec A.B. okazała się nieskuteczna z uwagi na to, iż poborca nie zastał go w miejscu zamieszkania. Zobowiązany w 2004 r. przebywał i pracował w K. a jego żona w tym czasie była zatrudniona w firmie G. z wynagrodzeniem 900 zł netto. Małżonkowie są właścicielami mieszkania dla którego jest urządzona księga wieczysta a Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystąpił 16 września 2005 r. do Sądu Rejonowego o wpis do hipoteki przymusowej. Organ wskazał również, iż obecnie zobowiązany jak i jego żona pozostają bez pracy a sytuacja materialna rodziny jest trudna. W całym okresie narastania zaległości zobowiązany nie podjął próby spłaty należności i nie skorzystał z ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego. Organ stwierdził ponadto, że zobowiązany nie wykorzystał szansy restrukturyzacji należności w związku z czym postępowanie restrukturyzacyjne zostało umorzone. Zobowiązany wystąpił z wnioskiem o odroczenie terminu płatności należności, z którego w rezultacie zrezygnował. Organ wskazał również na uregulowania art. 28 ust. 3 a oraz art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zwaną dalej u.s.u.s. oraz Rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i stwierdził, iż w sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności. Organ podniósł, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane wobec zobowiązanych w przypadku gdy całość składek na ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne finansują oni z własnych środków. Z analizy konta rozliczeniowego - jak podaje organ - wynika, ze zobowiązany posiada również zaległości z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych, których nie odprowadził do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem organu art. 28 ust. 3 a u.s.u.s dotyczy płatników, którzy są jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a art. 30 tejże ustawy wskazuje jednoznacznie, że składki finansowane przez ubezpieczonych nie podlegają umorzeniu. Odwołując się od powyższej decyzji A.B. zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego. Nie zgodził się z ustaleniami dotyczącymi nie podjęcia przez niego próby spłaty należności w systemie ratalnym, a także ustaleń w zakresie rezygnacji przez niego z terminu odroczenia płatności zaległych składek. Zobowiązany odwołał się także do swojej trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie powołał argumenty wcześniej stanowiące treść decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdził, że z uwagi na art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. dotyczący płatników którzy są równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia brak jest podstaw pozwalających na umorzenie zaległości. Organ dodał, iż A.B. może podjąć spłatę zadłużenia w uzgodnionej z wierzycielem formie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.B. ponownie powołał swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. Zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego i wniósł o "pozytywne rozpatrzenie" jego skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i stwierdził, że na podstawie zebranego materiału brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Organ podniósł, że "obecnie zobowiązany pracuje i według raportu RCA za 10/2005 osiąga dochód brutto w wysokości 2.202,00 zł." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu zaskarżonego aktu. Istotą sprawy jest odmowa umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Artykuł 28 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ten wylicza kolejno przypadki, w których należności z tytułu składek mogą być umarzane. Artykuł ten daje organowi możliwość wydania decyzji uznaniowej dotyczącej umorzenia lub odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Artykuł 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdza, iż decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, § 3 tego przepisu wyjaśnia natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. W niniejszej sprawie, organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji odmówił umorzenia należności na skutek błędnej interpretacji treści przepisu art. art. 28 ust. 3 a. u.s.u.s. Artykuł ten stanowi, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast art. 30 u.s.u.s stanowi , że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tejże ustawy. Z zawartego w aktach sprawy wniosku w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności wynika, iż A.B. posiada zaległości względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w łącznej kwocie 75.498,04 zł w tym składki finansowane przez ubezpieczonych w kwocie 41.158,24 oraz składki finansowane przez płatnika składek w kwocie 34.339,80 zł. Przepisy art. 28 ust. 3 a i art. 30 u.s.u.s. rozdzielają należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych oraz finansowanych przez płatnika składek. Przy czym tylko w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych wykluczają możliwość ich umorzenia. A zatem należy stwierdzić, iż do zaległości w części składek finansowanych przez płatnika składek art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. będzie miał zastosowanie. W tak ustalonym stanie i przy takiej interpretacji art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji powinien rozważyć możliwość umorzenia przedmiotowych należności. W ocenie Sądu, organ wyciągnął błędne wnioski bowiem uzasadnienie decyzji sprowadza się do tego, że jeżeli zobowiązany posiada jakiekolwiek zaległości z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych to tym samym traci on uprawnienie wynikające z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s tzn. możliwość umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika składek. Takie rozumowanie ma charakter dyskryminujący i jest sprzeczne z rozumieniem art. 28 u.s.u.s. Przepis art. 30 u.s.u.s wyraźnie stanowi, że tylko do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 tejże ustawy. W żaden sposób przy tym nie uzależnia możliwości umorzenia zobowiązanemu należności z tytułu składek finansowanych przez niego jako płatnika od istnienia lub nieistnienia zobowiązań z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych. Sąd zauważa również, iż organ drugiej instancji rozpatrując sprawę ponownie, w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "dłużnik nie wykorzystał szansy restrukturyzacji, nie podejmował próby spłaty należności w ramach układu ratalnego". Zdaniem Sądu, ze względu na wynikający z art. 28 u.s.u.s. uznaniowy charakter skarżonej decyzji, organ miał szczególny obowiązek przeprowadzenia wnikliwej analizy zebranego materiału w sprawie. Uznanie administracyjne, bowiem oznacza przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwość dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z obowiązku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji. A nadto należy stwierdzić, iż ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Organ, w niniejszej sprawie, ograniczył uzasadnienie odmowy do ogólnych stwierdzeń, nie przeprowadzając analizy i zamieszczając jedynie bardzo skromne uzasadnienie faktyczne. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107 § 3 in fine k.p.a.). Zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższemu przepisowi. Jest to tym bardziej istotne, gdy decyzja kierowana jest do osoby, która nie jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika i gdy z treści wnoszonych pism można wywnioskować, że po raz pierwszy styka się z problematyką prawną, która nie jest dla niej zrozumiała. Nadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien, prawidłowo wskazać podstawę prawną swej decyzji poprzez wskazanie pełnej nazwy ustawy - ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), a także poprzez wskazanie na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - wskazując odpowiedni paragraf tegoż rozporządzenia, czego w sprawie nie uczyniono. Decyzja administracyjna jako akt władztwa administracyjnego nie może oznaczać dowolności działania organów administracji publicznej. Musi być również tak sporządzona, by była zrozumiała dla jej adresata. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania ( art. 11 k.p.a.). Zasada przekonywania nakłada w szczególności na organy administracji publicznej obowiązek starannego i możliwie najbardziej pełnego uzasadnienia decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Pominięcie rozważenia w decyzji przesłanek wskazanych w powyższym przepisie spowodowało, że strona skarżąca, która w toku postępowania administracyjnego nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie mogła bronić swoich uprawnień wynikających z powołanego przepisu. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada "nieznajomość prawa szkodzi" ( ignorantia iuris nocet), lecz przeciwnie organy administracji publicznej, zgodnie z art. 9 k.p.a., są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu obowiązek określony w przytoczonym przepisie organy wypełniają w toku postępowania, informując stronę o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw w postępowaniu, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. Pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów rozporządzenia stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została również bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Z akt sprawy, wynika, iż organ prowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił fakty odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej strony, jednak ustalenia te nie znalazły odzwierciedlenia ani w decyzji organu pierwszej ani drugiej instancji. Wskazuje się, że organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i wnikliwie go ocenić. Z akt sprawy wynika, iż wedle ustaleń na 7 lipca 2005 r. A.B. pozostaje bezrobotny i nie uzyskuje żadnych dochodów, natomiast dochody żony zobowiązanego to 504,20 zł brutto z tytułu zasiłku dla bezrobotnych, 86,00 zł z tytułu zasiłku rodzinnego na dzieci, 162,33 zł z tytułu zasiłku okresowego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz 400 zł z tytułu zasiłku jednorazowego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Ustalenia te nie znalazły odzwierciedlenia w wydanych decyzjach. Organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż obecnie A.B. jak i jego żona pozostają bez pracy, a sytuacja rodziny jest trudna. Sąd formułując powyższe zastrzeżenia zważył również, iż zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji. W niniejszej sprawie nie został on dopełniony przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Oznacza to, że skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Mogło to mieć znaczenie zwłaszcza w zakresie zapoznania się z opiniami komisji umorzeniowych. Zapoznanie Skarżącemu z tymi opiniami umożliwiłoby mu ewentualne przedłożenie dodatkowych dokumentów lub np. zawnioskowanie o przesłuchanie określonych osób w charakterze świadków. Tego braku postępowania nie dostrzegł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który orzekł ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej, również nie wzywając strony do zapoznania się z materiałem dowodowym stosownie do art. 10 kpa. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 3 a u.s.u.s i art. 7, 9, 10, 11, 77, 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej organ obowiązany jest do pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz ustosunkowania się do zarzutów strony odnośnie kwestii niepodejmowania próby spłaty należności w systemie ratalnym, także zrezygnowania z terminu odroczenia płatności zaległych składek oraz kwestii restrukturyzacji należności. Ustalenia w tej kwestii powinny być wzięte pod rozwagę przy rozważaniu możliwości umorzenia należności w części dotyczącej składek finansowanych przez płatnika tych składek w oparciu o art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zarówno decyzję organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznając, że obie z nich w sposób istotny naruszają prawo, a brak rzetelnego dokonania ustaleń faktycznych w sprawie oraz ich oceny uniemożliwia sądowi w istocie kontrolę decyzji. Sąd zasądził na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 u.p.p.s.a. zwrot, na rzecz Strony Skarżącej, kosztów postępowania stanowiących równowartość kosztu przyjazdu do Sądu pełnomocnika skarżącego - żony E.B..