III SA/Wa 3536/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za 2007 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Z. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Z akt sprawy wynikało, iż Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalił wobec Z. P. (dalej "Strona lub "Skarżąca") wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego (podatek od nieruchomości 1184 zł, podatek rolny 158 zł, podatek leśny 0 zł) na 2007 rok w kwocie 1333 zł od nieruchomości położonej w W., działki nr ew. [...], [...] z obrębu [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], [...], [...] z obrębu [...]. Do opodatkowania przyjęto: grunty pozostałe o powierzchni 52 + 2954 m2 + 6495 m2 , budynki mieszkalne o powierzchni 435 m2, budynki pozostałe o powierzchni 150 m2, lasy 0,172 ha, użytki rolne 1,6912 hektarów (opodatkowanych 1,0825 hektarów przeliczeniowych). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż powierzchnię użytkową i rodzaj budynków ustalono na podstawie oświadczenia podatnika z 2005 r. oraz ewidencji gruntów i budynków. Organ podatkowy wskazał nadto, iż na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) przy ustalaniu wysokości podatku należy przyjąć dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, która jest urzędowym źródłem informacji wykorzystywanych w postępowaniu podatkowym. Dane zawarte w tej ewidencji są wiążące dla organu podatkowego, który nie jest władny do ich kwestionowania, czy też korygowania. Wskazał, że do 2007 r. działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiły grunty rolne o powierzchni 2,3407 ha. W dniu 19 października 2007 r. nastąpiła zmiana ich klasyfikacji. Działka nr [...] od tej pory stanowi tereny mieszkaniowe B i podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości stawką dla gruntów pozostałych, część działki nr [...] o powierzchni 0,172 ha stanowi lasy, działka nr [...] stanowi tereny rekreacyjno-wypoczynkowe Bz, działka nr [...] stanowi drogę. Nie jest drogą publiczną, dlatego podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Drzewostan na działce nr [...] nie przekracza wieku 40 lat i podlega zwolnieniu z podatku leśnego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o podatku leśnym". Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 lit b ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, z późn. zm.) – dalej: "u.p.o.l.", zwolnieniu z podatku od nieruchomości podlegają budynki gospodarcze lub ich części położone na gruntach gospodarstw rolnych, służące wyłącznie działalności rolniczej. Ponieważ budynki te znajdują się na działce nr [...], od 19 października 2007 r. przestały być położone na gruntach rolnych i zaczęły podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości jako budynki pozostałe. Organ podatkowy na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków dokonał wymiaru łącznego zobowiązania podatkowego za 2007 r. 2. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Nie zgodziła się z opodatkowaniem posiadanych przez nią gruntów i zmianami ich klasyfikacji. W jej ocenie postępowanie powinno być zawieszone do czasu rozpatrzenia złożonych przez nią wniosków o korektę zapisów w ewidencji. Skarżąca wyjaśniła, iż jeden z jej wniosków został rozpatrzony pozytywnie. W wyniku jej wystąpienia przywrócono uprzednie przyporządkowanie klasyfikacyjne w stosunku do działki nr [...]. Zmiana ta spowodowała, iż dopiero za rok 2011 zastosowano prawidłowe wyliczenie wysokości podatku. Skarżąca podniosła, iż kwalifikację gruntów i budynków można uznać za błędną, ponieważ Prezydent W. oparł ją na podstawie rejestru gruntów niezgodnego ze stanem faktycznym. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO") decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymało decyzję Prezydenta W. w mocy. SKO w W. w uzasadnieniu decyzji wskazało, iż organ podatkowy pierwszej instancji prawidłowo przyjął do kalkulacji opodatkowania dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Wskazano, iż do czasu zmiany danych uwidocznionych w ww. ewidencji organy są nimi związane. Organ opisał zastrzeżenia Skarżącej, co do zmiany charakteru należących do niej działek. Wskazał jednakże, iż wyjście na jaw ewentualnych błędów dotyczących zmiany klasyfikacji gruntów będzie skutkowało wyłącznie od chwili dokonania faktycznej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. 4. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO w W. z dnia [...] października 2011 r. Skarżąca stwierdziła, że decyzja SKO w W. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. powinny być uchylone, ponieważ organy przyjęły za podstawę wymiaru podatku dane z ewidencji gruntów i budynków, które nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Skarżąca podniosła, iż nie wie dlaczego zmieniono klasyfikację należących do nie gruntów rolnych na grunt zajęty pod drogę oraz grunty budowlane, w sytuacji, gdy jej działki mają charakter wyłącznie rolniczy a najbliższa droga jest położona w odległości 2 km od jej nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, iż doszło do rażącego błędu przy bezprawnej zmianie klasyfikacji gruntów, który powoduje, iż przy opodatkowaniu jej działek nie można wykorzystywać danych z ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca powołała się na toczące się postępowania, których przedmiotem jest zmiana danych w ewidencji gruntów i budynków. Wskazała ponadto, iż działania organów w jej sprawie naruszają przepis art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. dalej jako "ustawa Ord. pod.") wskazujący na zasadę pogłębiania zaufania podatnika do organów państwa. 5. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 6. Skarżąca w dniu 16 stycznia 2012 r. przesłała do Sądu pismo procesowe w załączeniu, którego przedstawiła kopie pism Prezydenta W. z dnia 16 grudnia 2011 r. i z dnia 14 grudnia 2011 r., w których organ przyznawał rację Skarżącej co do zaistnienia błędów w klasyfikacji gruntów i budynków. W piśmie Prezydenta W. z dnia 16 grudnia 2011 r. wskazano wprost, iż wpisy dotyczące użytków gruntowych dla działek Nr [...] (Bz) i Nr [...] (Dr) w okresie od 1.01.2007 r. do 13.12. 2011 r. były wykazane w oparciu o niewłaściwe dokumenty. Organ potwierdził w wydanym zaświadczeniu, że zmiana klasyfikacji gruntów była bezpodstawna i niezgodna ze stanem faktycznym. 7. W dniu 18 września 2012 r. Skarżąca przesłała do Sądu kolejne pismo, w którym poinformowała, iż w dniu [...] lutego 2012 r. Prezydent W. na podstawie art. 243 § 1 w związku z art. 240 § 1 pkt 5 ustawy Ord. pod. wznowił postępowanie w przedmiocie wymiaru zobowiązania pieniężnego za 2007 r. W załączeniu do przesłanego pisma Skarżąca przedłożyła Sądowi kopie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, wstrzymania wykonania decyzji wymiarowych oraz postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie zawieszenia postępowania podatkowego za 2007 r. do czasu rozpoznania skargi na decyzję wymiarową za 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 8. Sąd na wstępie wskazuje, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, – dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą b), warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji, miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c) wymaga się ponadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z powyższą zasadą Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej Skarżącej (zakaz reformationis in peius). Przenosząc wskazane powyżej kryteria oceny zaskarżonej decyzji na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 9. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia skuteczności związania organów podatkowych danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca uważa, iż nie powinna być obciążana podatkiem ze względu na okoliczność, iż dane tam zawarte, a dotyczące rodzajów użytków gruntowych nie odpowiadały bądź nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Organy podatkowe wskazują, iż do czasu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków są związane klasyfikacją gruntów w niej przyjętą. 10. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem z jednoznacznego brzmienia powołanej ustawy wynika, że co do zasady podstawą zastosowania i wymiaru podatków jest stan prawny i faktyczny gruntów i budynków, wynikający z ewidencji (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 1994 r., III SA 1685/93, POP 1999, nr 2, s. 163). Skutkiem tego organy podatkowe, ustalając podatki zasadniczo nie są uprawnione do dokonywania odmiennych ustaleń, niż te wynikające z ewidencji gruntów. Nie mogą również dokonywać zmian w tym operacie ewidencyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1993 r., III SA 747/93, ONSA 1994, nr 4, poz. 163). Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym, w tym i postępowaniu podatkowym. Stosownie do art. 194 § 1 ustawy Ord. pod. dokumenty urzędowe sporządzone w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy administracji publicznej stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ewidencja gruntów i budynków ma niewątpliwie walor "dokumentu urzędowego", a zatem dane w niej zawarte powinny stanowić podstawę do wymierzania podatku od nieruchomości. Stąd też wymiar podatku od nieruchomości powinien być dokonywany na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Jednakże zgodnie z § 3 powołanego wyżej przepisu Ordynacji podatkowej dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentom wymienionym w tych przepisach (art. 194 § 1 i 2). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia12 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 911/94 (OSS 1994, nr 4-5, s. 164) stwierdził, że w przypadku, gdy skarżący kwestionuje dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, najpierw powinien wystąpić o ich korektę, w trybie przewidzianym w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Następnie, w przypadku uwzględnienia jego zastrzeżeń, na podstawie zmienionych danych z ewidencji może wnosić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych. Należy zwrócić uwagę, iż w cytowanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej organu podatkowego na skutek zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowane wyżej stanowisko NSA i stwierdza tym samym, iż błędne jest prezentowane w decyzji organu odwoławczego jako bezwarunkowe twierdzenie, że "... dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym zakwalifikowania określonego użytku gruntowego (...) wywołuje skutki podatkowe (...) wyłącznie na przyszłość, to jest z upływem miesiąca, w którym dokonana została zmiana zapisów w ewidencji ...". Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 20 ust 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, iż ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Wymienione powyżej dane determinują wymiar podatków zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, jednakże prawidłowość tego wymiaru następuje wyłącznie w sytuacji, gdy dane te odpowiadają stanowi faktycznemu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2002 r. sygn. akt III SA 2060/01, w którym stwierdzono, iż dane z ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego mogą stanowić dokument wyjściowy dla ustalenia podstawy opodatkowania, ale wyłącznie w przypadku, gdy są zgodne ze stanem faktycznym (LEX nr 529507). W toku postępowania podatkowego strona stosownie do art. 194 § 3 ustawy Ord. pod. może powołać dowód przeczący poprawności (zgodności ze stanem faktycznym) danych, o których wyżej mowa, a organ podatkowy zgodnie z art. 180 § 1 tej ustawy ma obowiązek taki dowód dopuścić. 11. W przedmiotowej sprawie w toku postępowania podatkowego Skarżąca powoływała okoliczność korekty danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...] w zakresie rodzajów użytków gruntowych, której wadliwość została ujawniona w dniu 10 września 2010 r. Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 187 § 1 ustawy Ord. pod. organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednakże organy podatkowe, nie wyjaśniając przyczyn wzmiankowanej korekty, przyjęły a priori, iż nie ma ona wpływu na wymiar podatku za 2007 r. Natomiast Skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego przedstawiła zaświadczenie Prezydenta W. z [...] grudnia 2011 r., z którego wynika, że korekta ta była wynikiem wcześniejszej błędnej oceny stanu faktycznego przez wykonawcę modernizacji. To natomiast oznacza, że informacje zawarte w ewidencji gruntów w okresie od 19 października 2007 r. do 10 września 2010 r. nie odpowiadały stanowi faktycznemu i jako takie nie mogły stanowić prawidłowej podstawy wymiaru podatków. Korekta danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...] została dokonana przed wydaniem w sprawie decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji. Przyjąć należy, iż przyczyna tej korekty była znana organom podatkowym. Mimo takiej sytuacji organy podatkowe nie zbadały wpływu powyższej okoliczności tj. skutecznego powołania się przez Skarżącą na błąd w operacie aktualizacyjnym na wymiar podatku za 2007 r. Zaniechanie sprawdzenia skutków istniejących błędów w ewidencji gruntów i budynków na wymiar podatku naruszało w ocenie Sądu przepisy art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 194 § 3 ustawy Ord. pod. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy wydające decyzję w toku postępowania były wielokrotnie informowane przez Skarżącą o tym, iż część jej gruntów nie jest zajęta pod drogi, a najbliższa droga znajduje się 2 km od jej działek. Skarżąca podnosiła także powołując się korzystne dla niej rozstrzygnięcia co do zmian w ewidencji, iż w trakcie procesu aktualizacji ewidencji doszło do błędów mających wpływ na wymiar podatku. W ocenie Sądu organy podatkowe realizując zasadę ekonomiki i efektywności postępowania, które wynikają z przepisów art. 124 i art. 125 ustawy Ord. pod., w świetle zgłaszanych uwag przez Skarżącą powinny rozważyć zasadność zwrócenia się do Starosty prowadzącego ewidencje gruntów i budynków z prośbą o ustosunkowanie się do okoliczności wskazywanych przez Stronę. Zdaniem Sądu wyjaśnienie kwestii związanej z błędnym efektem modernizacji ewidencji przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy bez potrzeby wszczynania postępowania odwoławczego, wznowieniowego oraz sądowoadministracyjnego. 12. Na marginesie Sąd zauważa, iż z zaświadczenia Prezydenta W. z [...] grudnia 2011 r. wynika także to, że "... wpisy ewidencji gruntów i budynków dotyczące użytków gruntowych dla działek nr [...] (Bz) i [...] (dr) z obrębu [...] w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 13 grudnia 2011r. były wykazane w oparciu o niewłaściwe dokumenty, wobec czego bezpodstawne oraz, że nie były zgodne ze stanem faktycznym". Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podatkowy pierwszej instancji winien będzie ocenić skutki przedstawionej wyżej informacji. 13. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia prawa procesowego dotyczącego ogólnych zasad postępowania, oraz stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.