III SA/Wa 3539/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej powoływanej jako K.p.a.)- wniosku J. K. zwany dalej Skarżącym, o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytuł składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 38.548,62 zł. W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Organ zaznaczył, że w przypadku Skarżącego wymienione okoliczności nie zachodzą. Ponadto organ podkreślił, że problemy finansowe związane z prowadzeniem działalności gospodarczej nie stanowią usprawiedliwienia dla nieopłacenia obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne. Również stan zdrowia Skarżącego nie stanowi przesłanki umorzenia zaległych składek. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zwrócił się do Prezesa Zakładu z prośbą o wystąpienie m.in. do Urzędu Skarbowego i Sądu Rejonowego w S. w sprawie potwierdzenia sytuacji finansowej Skarżącego. Skarżący zaznaczył, że Urząd Skarbowy ustalił w stosunku do Skarżącego brak majątku nadającego się do egzekucji co w ocenie Skarżącego jest argumentem przemawiającym za umorzeniem zaległości składkowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie powtórzył argumentację będącą podstawą decyzji organu I instancji i ponadto wyjaśnił, iż Skarżący składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawił żadnych nowych dowodów mogących mieć wpływ na kwestię umorzenia zaległości. Skarżący pismem z dnia 23 listopada 2005 r. złożył na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że w jego ocenie spełnia warunki przedstawione w art. 28 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.o.s.u.s.). Skarżący zaznaczył, że jego trudną sytuacje finansową pogarsza fakt, ze ciąży na nim zadłużenie wobec Funduszu Alimentacyjnego i Urzędu Skarbowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2005 r., zaznaczył, że zaskarżona decyzja była słuszna, gdyż w trakcie postępowania ustalono, że Skarżący posiada wierzytelność pieniężną, z której można prowadzić egzekucję. Skarżący w piśmie z dnia 24 lutego 2006r. wyjaśnił, że wskazana przez organ wierzytelność powstała w wyniku orzeczenia sądowego zasądzającego na rzecz Skarżącego spłatę połowy domu od jego byłej żony. Skarżący podkreślił, że jest to wierzytelność nie do wyegzekwowania, gdyż jego żona nie ma środków na spłatę zadłużenia, gdyż jej sytuacja finansowa jest tragiczna, a ma na utrzymaniu troje dzieci w wieku szkolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można umorzyć je. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - zwanego dalej rozporządzeniem. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Od tej decyzji na podstawie art.83 ust.4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz.1071 ze zmianami, zwanej dalej Kpa). Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 Kpa. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Uzasadnienie ogranicza się praktycznie do przytoczenia przesłanek warunkujących umorzenie należności ze względu na ich nieściągalność. Nie odnosi się ono w żaden sposób do możliwości umorzenia określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - poza przywołaniem tego przepisu. Organ nie odniósł się w żaden sposób do warunków umorzenia określonych w przepisach rozporządzenia, a to w nim faktycznie skonkretyzowano, w związku z delegacją wynikającą z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., przywołane w uzasadnieniu pojęcie "ważnego interesu zobowiązanego" i wymieniono przykładowe przesłanki umorzenia należności. Samo ogólnikowe stwierdzenie, że argumenty wskazane we wniosku nie są wystarczające dla umorzenia zaległości w ocenie Sądu nie są wystarczającym odniesieniem się do sytuacji Skarżącego. Organ nie wskazał dlaczego sytuacja Skarżącego - opisana we wniosku i wynikająca z ustaleń organu - nie pozwala na umorzenie wnioskowanych należności. Nie wskazał tym samym faktów, które przemawiały za odmownym rozstrzygnięciem sprawy, a co więcej nie wskazał także, że oceniał sytuację wnioskodawcy w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów. Ponadto w swoim uzasadnieniu organ stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie przedstawił nowych dowodów, które mogłyby wpłynąć na treść decyzji organu II instancji, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Sąd analizując akta sprawy zauważa, że Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwraca się do Zakładu z prośbą o wystąpienie do Urzędu Skarbowego w S. w celu ustalenia, że Urząd ten stwierdził wobec Skarżącego brak mienia nadającego się do egzekucji, Prezes Zakładu w żaden sposób nie ustosunkował się do tego wniosku. Ponadto Skarżący powołał się na postanowienie Sądu Rejonowego Sekcji Wykonawczej z dnia [...] września 2005r., na mocy którego umorzono Skarżącemu obciążające go koszty sądowe. Do tej kwestii decyzja organu II instancji również się nie odnosi. W toku postępowania Skarżący złożył szereg dokumentów dotyczących jego sytuacji majątkowej, rodzinnej, zdrowotnej w tym zaświadczenia o niepełnosprawności jego syna, zaświadczenie o stanie zdrowia Skarżącego, kopię decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego na rzecz jego dzieci, wypłacane do rąk jego byłej żony, a także własne oświadczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło analizy złożonych dokumentów, jak też pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dochodów Skarżącego, majątku, jakim dysponuje, możliwości zarobkowych (z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej z zdrowotnej) i porównania go z podstawowymi potrzebami jego i jego rodziny (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, a więc eksploatacji zajmowanego mieszkania, wydatków na żywność, leki, itp.). Bez dokonania tej analizy stwierdzenie organu, iż zebrany w sprawie materiał nie stanowi przesłanki do umorzenia zaległości, jest stwierdzeniem niepopartym argumentami. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie, jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną Kpa. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez Skarżącego dokumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 Kpa, co skutkowało uchyleniem decyzji. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 Kpa, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż organ II instancji zasadniczo powtórzył uzasadnienie będące podstawą decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu stanowi to o przekroczeniu przez organ granic prawa do swobodnej oceny dowodów. O przekroczeniu takim można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku Skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów Skarżącego i do dokumentów złożonych do akt sprawy. W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie nie został on dopełniony. Oznacza to, że Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organ z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. nie wywiązały się organy obu instancji. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. Jednakże możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Uchylając przedmiotową decyzję Sąd miał również na względzie załączoną do pisma procesowego z dnia 24 lutego 2006r., kopię wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] grudnia 2005r mocą, którego umorzono wymagalne należności Skarżącego wobec funduszu alimentacyjnego. Podstawą umorzenia należności przez Sąd Okręgowy była trudna sytuacja majątkowa Skarżącego spowodowana jego przewlekłą chorobą powodującą niemożność podjęcia pracy zarobkowej i uzyskanie środków na spłatę zadłużenia. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję nie stwierdza, że powołany wyrok jest wiążący dla Zakładu przy wydawaniu decyzji umorzeniowej, jednakże w ocenie Sądu konieczna jest bardziej szczegółowa analiza wniosku Skarżącego wraz z załączonymi do akt sprawy dokumentami. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).