III SA/Wa 354/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w P. (dalej: ZUS) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu podniósł, iż działalność gospodarczą prowadził do 1 marca 2003r., po tej dacie zmuszony był ją zawiesić z powodu braku zamówień na świadczone przez niego usługi. Argumentował, że utrzymuje żonę oraz czworo dzieci w wieku od 6 do 15 lat. Jego żona nie pracuje od sierpnia 2003r., jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Nie osiągają żadnych dochodów, nie posiadają nieruchomości ani samochodu. Wskazał, że korzysta z pomocy finansowej rodziny. Za pomoc odrabia pracując w gospodarstwie domowym. Wraz z rodziną są zameldowani w budynku gospodarczym jego rodziców. Ponoszą stałe opłaty za media w wysokości ok. 200 zł miesięcznie plus dodatkowo koszty ogrzania zajmowanego budynku gospodarczego w wysokości ok. 500-600 zł rocznie. ZUS decyzją z [...] sierpnia 2004r. odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych powołując się na negatywną opinię Komisji ds. Stosowania Ulg przy Oddziale ZUS w G. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności zaległości (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.), gdyż w stosunku do zobowiązanego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne stwarzające możliwość wywiązania się dłużnika z zobowiązań wobec ZUS. Brak jest również, zdaniem ZUS, podstaw do umorzenia zaległych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 8 września 2004 r. J. K. powtórnie zwrócił się o umorzenie zaległych składek powołując się na trudną sytuację rodzinną i majątkową. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą we wniosku o umorzenie. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zobowiązany nie wykazał, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto, nie zaistniały nowe okoliczności faktyczne przemawiające za umorzeniem przedmiotowych należności. Powyższa decyzja Prezesa ZUS została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 czerwca 2005r. stwierdził jej nieważność, ze względu na brak kompetencji - w ówczesnym stanie prawnym - Prezesa ZUS do wydawania decyzji w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozparzenie sprawy. Uznał przy tym, że kompetencje do wydania decyzji ma Minister Polityki Społecznej. Minister Polityki Społecznej w związku ze zmianą przepisów kompetencyjnych przekazał sprawę do załatwienia Prezesowi ZUS. Prezes ZUS po powtórnym rozpatrzeniu środka odwoławczego decyzją z [...] listopada 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2004r. W uzasadnieniu stwierdził, że prowadząc działalność gospodarczą strona miała świadomość obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Uznał, że w sprawie nie występują przesłanki umorzenia określone w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003r.). Zaznaczył również, iż decyzja w przedmiocie umorzenia zaległych składek jest decyzją opartą na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, iż ZUS może, lecz nie ma obowiązku dokonania umorzenia zaległych składek. Odległy termin przedawnienia wierzytelności składkowych oraz wiek zobowiązanego przemawiają za dalszym dochodzeniem należności względem ZUS, których umorzenie jest zdaniem organu rentowego zdecydowanie przedwczesne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 grudnia 2005r. pełnomocnik J. K. zarzuciła zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS: - naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 2003r. poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnia warunków do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na obowiązkowe ubezpieczenie, - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie, a także niewezwanie przed wydaniem decyzji celem wypowiedzenia się co zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, - art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, pomimo niedokładnego i niewyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji. Z uwagi na powyższe naruszenia, pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z [...] sierpnia 2004r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony przedstawiła sytuację materialną i rodzinną swojego mocodawcy oraz stwierdziła, iż spełnił on wszystkie przesłanki przewidziane w art. 28 u.s.u.s. uzasadniające umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W szczególności nie posiada żadnego majątku, z którego można egzekwować należności, nie ma również możliwości przeniesienia odpowiedzialności za zaległości na osoby trzecie. Podniosła, że Skarżący spełnia określone w § 2 rozporządzenia z 2003r. przesłanki umorzenia zaległości pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, bowiem opłacenie zaległych składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego oraz jego rodziny, pozbawiając go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dodatkowo wskazano na naruszenia przepisów postępowania jakie miały miejsce w ramach wydawania zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z [...] sierpnia 2004r. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem wydane w sprawie decyzje naruszają prawo. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych orzeczeń bądź innych czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.; - dalej " P.p.s.a.") pod względem ich zgodności z prawem. Rozpatruje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego, wynikającego z akt sprawy, istniejącego w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres jego rozstrzygnięcia wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definicję całkowitej nieściągalności należności zawiera ustęp 3 tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia także w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te wymienia § 3 rozporządzenia stanowiąc, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Określona art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy, rozważył wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi, a dokonana ocena zebranego materiału nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie NSA koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: całkowita nieściągalność zaległości oraz zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny skutki opłacenia należności), prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza to uznaniowej oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. art. 7, 10, 77, 80 i 81 K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia nie mogą być dowolne, odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości. Zaskarżona decyzja standardów tych nie zachowuje, a wnioski dotyczące niespełniania przez skarżącego przesłanek umorzenia przekraczają granice swobodnej oceny dowodów. Zakład, a w II instancji Prezes ZUS ustalili, iż wnioskodawca jest bezrobotny i nie uzyskuje żadnych dochodów, bezrobotna jest także jego żona, wychowują czworo dzieci w wieku szkolnym, nie posiadają nieruchomości, samochodu, ani żadnego innego mienia o większej wartości, korzystają z pomocy finansowej rodziców, by następnie wbrew zasadom doświadczenia życiowego i logiki stwierdzić, iż spłata zaległości z tytułu składek w kwocie 29.494,57 zł. nie stanowi zbyt ciężkiego dla zobowiązanego i jego rodziny skutku oraz że nie spełnia on żadnych przesłanek umorzenia. Zdaniem Sądu ten błąd w ocenie zebranego materiału mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Zakładu. Wydanie decyzji nie zostało bowiem poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego, pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącego przesłanek dla pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na pozostający w granicach jego uznania wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Ponieważ ten błąd postępowania mógł mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję ZUS stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. należało uchylić. Kontrolowana decyzja wydana została także z naruszeniem zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu tj. art. 10 i 81 K.p.a. Strona nie została, bowiem zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W aktach sprawy brak także informacji co do istnienia upoważnienia dla Kierownika Inspektoratu do podpisania w/w decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 134 § 1, 135, 145§ 1 pkt 1 lit. c) i 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.