III SA/Wa 3557/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Przybysz, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (sprawozdawca), sędzia WSA Agnieszka Olesińska, Protokolant referent stażysta Łukasz Kłosiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. U. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. U. (dalej ,,Strona" lub ,,Skarżący") wnioskiem z 6 maja 2015 r. wystąpił do Prezydenta W. o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z uwagi na omyłkowe zapłacenie zawyżonej opłaty. Do wniosku dołączono korekty deklaracji DZ-J o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, w której zamieszkują mieszkańcy, zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, w którym wyodrębniono 2 oddzielne lokale, na kwotę 15 złotych za okres od lutego 2014 r. do grudnia 2014 r., oraz od stycznia 2015 r. do kwietnia 2015 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 225 zł. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej ,,SKO’’, ,,organ odwoławczy’’), decyzją z dnia [...] września 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, aprobując jej podstawę faktyczną i prawną. Kolegium wyjaśniło, że Skarżący złożył dnia 14 stycznia 2014 r. deklarację DZ-J o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której zadeklarował, iż nieruchomość położona w W. przy ulicy [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym zamieszkuje jedna osoba, a odpady komunalne odbierane są w sposób selektywny. Za odbiór odpadów komunalnych Strona zadeklarowała kwotę w wysokości 30 złotych za każdy miesiąc, z datą powstania obowiązku od 1 lutego 2014 roku. Wskazano dalej, że w zakresie przepisów procesowych związanych z postępowaniem związanym z wydaniem decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosuje się, co wynika z art. 6q u.u.c.p.g., przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Powołując się na przepis art. 6 q ust. 3 u.u.c.p.g. stwierdzono, że przypadku złożenia korekty deklaracji tub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona. Jak wskazało SKO, z treści ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 17 stycznia 2015 r., poz. 87) wynika, że: - dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4, art. 61, art. 6n, art. 6r ust. 3 i 4 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc na okres na jaki zostały wydane jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 11); - dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 9t ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 9t ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez 2 lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 12); - ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 20 i pkt 21 lit. b, art. 6 i art. 7, które wchodzą w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia (art. 13). Jednocześnie w ustawie nowelizacyjnej brak jest przepisów międzyczasowych nawiązujących do brzmienia art. 6q u.u.c.p.g. wprowadzonego do obrotu prawnego na podstawie omawianej nowelizacji. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z zasadą aktualizacji organy działają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a przepisy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, obowiązują dwustronnie zarówno organy stosujące prawo, jak i adresatów norm znajdujących się poza systemem administracji publicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 6q u.u.c.p.g. stanowi, iż w przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona. Ponieważ usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona na podstawie pierwotnej deklaracji nie można stwierdzić nadpłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nadpłaty oraz jej zwrot. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że został wprowadzony w błąd przez pracowników Urzędu W. W., co do wysokości należnej opłaty za odbiór odpadów komunalnych. W styczniu 2014 r. przy składaniu pierwszej deklaracji od pracownika ww. urzędu uzyskał informację, że należna jest kwota 30 zł miesięcznie, z tytułu wywozu odpadów komunalnych segregowanych. Po ponad roku, tj. w maju 2015 r. uzyskał przypadkowo informację, że w przypadku współwłasności budynku jednorodzinnego, każdy z właścicieli jest obowiązany do uiszczenia przedmiotowej opłaty w wysokości 15 zł. Fakt ten Skarżący potwierdził w ww. urzędzie dzielnicy w dniu 15 maja 2015 r. (rację przyznała mu naczelnik Wydziału Obsługi Mieszkańców), jednocześnie składając korekty deklaracji wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący uważa, że organ powinien zweryfikować jego błędną deklarację, skoro wiedział o zawyżeniu opłaty. Nadto Skarżący wskazał na niską jakość usług wywozu odpadów komunalnych opisując nieprawidłowości w odbiorze odpadów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga była zasadna. Kontroli Sądu poddano decyzję SKO w W. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. o odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lutego 2014 r. do kwietnia 2015 r. Zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według stanu w okresie do 31 stycznia 2015 r.), gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h). Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje - w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (art. 6i ust. 1). W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j). Między stronami jest niesporne, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją obowiązywała stawka opłaty 15 zł. Niesporne jest i to, że powodem wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty był fakt, że w deklaracji złożonej 14 stycznia 2014 r. Skarżący zadeklarował opłatę w wysokości 30 zł za każdy miesiąc i w tej wysokości płacił ją od 1 lutego 2014 r. do kwietnia 2015 r. Sporne natomiast jest to, czy Skarżący mógł domagać się nadpłaty na podstawie przepisu art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W okresie do 31 stycznia 2015 r. przepis ten stanowił, że "w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta". Oznaczało to, że do nadpłaconych lub nienależnie zapłaconych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi miały w pełnym zakresie zastosowanie przepisy O.p. o nadpłacie (art. 72 i n.). Z mocą od 1 lutego 2015 r. przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.87). W wyniku tej zmiany nadano mu następujące brzmienie: "W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego" (ust. 1). "Kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie podlega zaokrągleniu" (ust. 2). "W przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona" (ust. 3). Z odwołaniem się do tego ostatniego ustępu organy podatkowe – uznając prawidłowość korekty deklaracji – odmówiły stwierdzenia nadpłaty wskazując, że mają obowiązek orzekania według stanu z daty wydania decyzji, a ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów intertemporalnych. Sąd stanowiska tego nie podziela. Faktem jest, że w ustawie nowelizującej nie wskazano, jakie zasady stosować w razie stwierdzenia, że doszło do nadpłacenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie za czas do wejścia w życie ustawy, faktem jest też, że decyzja organu I instancji została wydana [...] sierpnia 2015 r. (wniosek o stwierdzenie nadpłaty został złożony w maju 2015 r.). Nie oznacza to jednak, że organ ten mógł i powinien stosować przepisy z daty orzekania. Należy podkreślić, że nadpłata jest instytucją prawa materialnego. Inne są zasady stosowania nowych przepisów takiego prawa, a inne – prawa procesowego. Zasada stosowania nowego prawa – w razie braków przepisów przejściowych – obowiązuje w zakresie prawa procesowego, natomiast w przypadku prawa materialnego należało stosować przepisy z daty zdarzenia, które było podstawą wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że "zasadą jest, że postępowanie prowadzi się według przepisów obowiązujących w dacie dokonania poszczególnych czynności. Wyjątek od powyższej zasady, tj. stosowanie przepisów postępowania poprzednio obowiązujących musi wyraźnie wynikać z przepisu przejściowego. W związku z powyższym, skoro ustawodawca nie uregulował tej kwestii w sposób szczególny, każda zmiana przepisów postępowania powoduje konieczność stosowania przepisów aktualnie obowiązujących. W przypadku przepisów prawa materialnego dla oceny czy dane zachowanie (zdarzenie) jest objęte reglamentacją prawa stosuje się przepisy z daty jego zaistnienia (choć i ta zasada może doznać ograniczeń w przypadku przepisów retroakcyjnych), ale już ewentualne skutki mogą być wyznaczane na mocy przepisów przejściowych przez przepisy z innej daty" (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., II FSK 643/08 CBOSA). Jak z tego wynika, w braku przepisów przejściowych miarodajny jest przepis prawa materialnego z daty zaistnienia zdarzenia – w rozpoznanej sprawie – z daty nadpłaty. Zatem za okres od lutego 2014 r. do stycznia 2015 r. należało zastosować przepisy ogólne o nadpłacie (art. 72 i n. O.p.), natomiast nowe wchodziły w grę dopiero od 1 lutego 2015 r. Inne ujęcie tego zagadnienia nieuchronnie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady lex retro non agit (art. 2 Konstytucji RP). Z tych przyczyn zaskarżona decyzja nie mogła się ostać jako wydana z naruszeniem prawa materialnego – art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego zastosowanie w okresie, w którym przepis ten nie mógł wyznaczać konsekwencji nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany orzec w przedmiocie nadpłaty na podstawie starych przepisów za okres do końca stycznia 2015 r. Stosowanie przepisu art. 6q ustawy w nowym brzmieniu wchodzi w grę dopiero od 1 lutego 2015 r. Sąd uznał, że decyzję w tym przedmiocie może wydać samodzielnie organ odwoławczy w ramach jego uprawnień reformacyjnych (art. 233 § 1 pkt 2a O.p.), dlatego uchylił tylko decyzję zaskarżoną. Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty skargi wskazujące na niską jakość usług wywozu odpadów komunalnych – z tym ustawa bowiem nie wiąże skutków prawnych w zakresie uznania bądź nie opłaty za nienależną lub nadpłaconą. Na wniosek Skarżącego (złożony na rozprawie) Sąd zasądził na jego rzecz zwrot kosztów postępowania w wysokości obejmującej wpis od skargi (art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.).