III SA/Wa 356/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s." - wniosku A. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2005 r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w łącznej wysokości 4.917,33 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stosownie do treści art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem przepisu ust. 3a i ust. 3b. Organ przytoczył treść cytowanych przepisów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że wnioskodawczyni w okresie od 12 sierpnia 1998 r. do 31 marca 2004 r. prowadziła działalność gospodarczą. Wskutek przeprowadzonego postępowania organ ustalił nadto, że A. F. jest obecnie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Wnioskodawczyni otrzymuje świadczenie alimentacyjne, dodatkowo korzysta z pomocy rodziny, nie jest właścicielką żadnych nieruchomości ani cennych ruchomości, w tym pojazdów mechanicznych. Nadto A. F. posiada zadłużenie także w innych instytucjach. W oparciu o zgromadzone dokumenty Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w stosunku do wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności. Sytuacja majątkowa i rodzinna A. F. nie jest bowiem "szczególnie trudna", a zaciągnięte kredyty sugerują posiadanie znacznych środków pieniężnych. W związku z powyższym Zakład uznał, że brak jest przesłanek do umorzenia zaległości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, A. F. wskazała, że wcześniej utrzymywała się z córką z zasiłku dla bezrobotnych oraz alimentów w kwocie 50 zł, nadto spłacała raty kredytu. Obecnie jej sytuacja jest zupełnie inna: mieszka bez stałego meldunku, u rodziny i znajomych, ze względu na wiek nie może znaleźć pracy. Skarżąca podała, że cierpi na nadciśnienie, jest też pacjentką poradni endokrynologicznej oraz poradni zdrowia psychicznego. Wobec A. F. prowadzona jest egzekucja komornicza z tytułu niespłaconego kredytu zaciągniętego w ramach działalności gospodarczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie, wskazał, iż sytuacja wnioskodawczyni nie wypełnia warunków koniecznych do umorzenia zadłużenia. W zaistniałej sytuacji nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że spłata kredytu komercyjnego nie może stać ponad spłatę zaległości publicznoprawnych, jakimi są składki na ubezpieczenie społeczne, poza tym córka wnioskodawczyni otrzymuje świadczenie socjalne. A. F. pismem z dnia 2 stycznia 2006 r. złożyła na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Nadto organ wskazał, że zobowiązana nie wykazała, iż zachodzą przesłanki szczególnie uzasadniające umorzenie, pomimo braku całkowitej nieściągalności. Rodzaj i skala problemów zdrowotnych, na które powołuje się A. F., zdaniem Prezesa Zakładu, nie uniemożliwiają prowadzeni działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.), a nadto składek na ubezpieczenia społeczne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanego dalej jako "k.p.a." Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. mają charakter uznania administracyjnego. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji, organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r. , sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie może być uznane za spełniające wskazane wyżej wymogi, a w szczególności za odpowiadające prawu, uzasadnienie ograniczające się do zdawkowego przedstawienia sytuacji materialnej skarżącej. Skarżąca w toku postępowania przedłożyła bowiem istotne jej zdaniem dowody i podniosła określone okoliczności. W postępowaniu przed organem I instancji przedstawiła również zaświadczenie lekarskie stwierdzające, iż przyjmuje na stałe leki, kopię umowy majątkowej małżeńskiej, a także ugody zawartej przed Sądem dotyczącej alimentów na rzecz A. F. oraz jej córki, informację o dochodach, zaświadczenie o tym, że córka skarżącej jest studentką I roku studiów licencjackich. Prezes Zakładu, jak i organ I instancji nie odnieśli się jednak w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącej, opisanej przez nią we wnioskach i pismach składanych w toku postępowania. Za zdecydowanie niewystarczające w tym zakresie należy uznać formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie. Organ odwoławczy w istocie wskazał jedynie, że "po ponownym przeanalizowaniu sprawy nie istnieje możliwość przychylenia się do Pani wniosku". Prezes Zakładu po opisaniu stanu finansów skarżącej, wskazał, że jej obecna sytuacja materialna nie spełnia warunków koniecznych do umorzenia zadłużenia. Nadto organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności, iż jest ona pacjentką poradni zdrowia psychicznego, a także cierpi na nadciśnienie i choroby tarczycy w kontekście jej możliwości płatniczych. Podkreślenia wymaga fakt, że postępowanie prowadzone w trybie art. 28 u.s.u.s. jest odmiennym od egzekucyjnego, toczącego się na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.) - co oznacza, że winno wyczerpywać wszystkie przypadki określone art. 28 u.s.u.s., a nie tylko dotyczące danych uzyskanych na użytek postępowania egzekucyjnego. Przede wszystkim należy w tym miejscu podnieść, że organ drugiej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. A. F. wskazywała, że jej sytuacja pogorszyła się - między innymi skarżąca utraciła zasiłek dla bezrobotnych. Ze względu na wiek nie ma możliwości zatrudnienia. Organ pierwszej instancji nie odniósł się z kolei do całości materiału dowodowego zebranego w toku postępowania. Zakład nie zawarł w uzasadnieniu wydanego orzeczenia argumentów i twierdzeń dotyczących wszystkich przedłożonych przez skarżącą dokumentów. Sąd nie doszukał się w decyzjach odniesienia do tych wszystkich okoliczności, na które wskazywała skarżąca. Za zdecydowanie niewystarczające należy uznać formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie. Organ odwoławczy zaznaczył, iż utrzymał decyzję organu pierwszej instancji po ponownym przeanalizowaniu sprawy. W uzasadnieniu orzeczenia Prezesa Zakładu analiza ta nie znalazła, niestety, odzwierciedlenia. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a. ma prawo, ale i obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie i wydać decyzję dotyczącą istoty sprawy ze szczegółowymi motywami, zawartymi w jej uzasadnieniu. Zdaniem Sądu, aby rozpatrzyć materiał dowodowy, przez pryzmat przepisu materialnego, który ma być zastosowany, należy wcześniej zebrać ten materiał, czego w tej sprawie nie uczyniono. W ten sposób, organ administracji publicznej nie mógł wskazać okoliczności przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i dokonać oceny, czy zarobki skarżącego oraz jego aktualna sytuacja materialna pozwalają na spłatę należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 6, 7, 11, 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie zatem do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.