III SA/Wa 357/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Płusa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2005 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku A.L.– skarżącej w niniejszej sprawie, odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. W uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył treść art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) - dalej powoływanej jako "u.s.u.s.", oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W uzasadnieniu stwierdzono ponadto, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności jest oparte na uznaniu administracyjnym – wobec czego Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć przedmiotowe należności, ale nie ma takiego obowiązku. Organ wskazał, że pomimo trudnej sytuacji skarżącej, za odmową umorzenia należności przemawiał krótki okres jaki minął od powstania zaległości oraz długi okres, jaki pozostał na ich dochodzenie. Pismem z dnia 25 października 2005 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, iż prowadzony przez nią zakład fryzjerski jest jedynym źródłem utrzymania dla całej rodziny – męża, który pozostaje bez pracy oraz dwóch córek. Spłaca pożyczkę w kwocie 7000 zł zaciągniętą na wyposażenie zakładu, a miesięczny czynsz za lokal wynosi 1500 zł. Dochody z prowadzonej działalności z trudem pozwalają na utrzymanie rodziny, ale nie wystarczają na regulowanie zobowiązań. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż skarżąca nie przywołała w swoim wniosku nowych okoliczności, które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu skarżąca jest w wieku aktywności zawodowej, a zaległości obejmują okres od lutego 2004 r. do lipca 2004r. i mogą być dochodzone przez okres 10 lat od momentu kiedy stały się wymagalne. W tym czasie sytuacja skarżącej może się zmienić i będzie ona mogła spłacić zaległości – wobec czego organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2004 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja narusza zasady współżycia społecznego. Wskazała, iż jej sytuacja wyczerpuje znamiona § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Uzasadniła, że z bardzo niskich dochodów utrzymuje 4-osobową rodzinę, a odmowa umorzenia zaległości zmusi ją do likwidacji prowadzonego zakładu. Poziom osiąganych dochodów nie pozwalał jej na właściwe regulowanie zobowiązań, a zaistniała sytuacja wywołała silną depresję. Nieopłacanie składek powodowało, że ani skarżąca, ani członkowie jej rodziny nie mogli korzystać z publicznej służby zdrowia. Mąż skarżącej pozostaje bez pracy, a brak pieniędzy na czesne zmusił starszą córkę do przerwania nauki. Zdaniem skarżącej w jej sprawie istniały przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności, a stosowne dokumenty z urzędu skarbowego dostarczono wraz z wnioskiem umorzeniowym. Braku dochodów z prowadzonej przez skarżącą działalności wiązał się małą ilości klientów w zakładzie fryzjerskim, spowodowaną ogólnym zubożeniem społeczeństwa. Dzięki założeniu zakładu rodzina skarżącej nie musiała korzystać z pomocy Państwa – ale wobec zaistniałej sytuacji zastanawia się nad jego likwidacją. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Sąd stwierdza, iż decyzja w drugiej instancji została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z naruszeniem przepisów o właściwości, które obowiązywały w dacie jej wydania. W myśl postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, zakłady emerytalne, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określony został w art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym to przepisem Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Jak wynika z powyższego do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku, ale również zawarty w sentencji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję". Sformułowania sentencji decyzji wyraźnie różnią się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak w sentencji stwierdzono, że to "Zakład Ubezpieczeń Społecznych (...) odmawia umorzenia należności(...) ". Poza tym uwzględnić należało i to, że w decyzji organu pierwszej instancji pouczono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek. Organem takim nie jest też sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że decyzja wydana w niniejszej sprawie w drugiej instancji jest w istocie rzeczy decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podpisaną przez osobę upoważnioną przez Prezesa Zakładu, to i tak należy uznać ją za wydaną z naruszeniem właściwości instancyjnej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji regulacje prawne nie przyznawały Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, jak również jego Prezesowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną ( art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład w pierwszej instancji nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Wskazać należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowania zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Tak więc uznać należy, że do postępowania w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek zastosowanie znajduje także art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się tym fundamentalnym prawem strony, konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia, wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek służyło odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu wskazać trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje we własnym imieniu, m.in. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek. Można przyjąć więc, że postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych jest postępowaniem "przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami (..), o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy uznać jako organ administracji publicznej w rozumieniu k.p.a – (art. 5 § 2 pkt 3 in fine). Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w spornym okresie w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, a w szczególności nie uczyniono tego w u.s.u.s. Do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie znajdzie przepis art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym - do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek - był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne ( § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej – Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji było wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w drugiej instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w drugiej instancji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, czyni natomiast przedwczesnym wypowiadanie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez skarżącą stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 w.w. ustawy, natomiast rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadniał przepis art. 119 pkt 1 tejże ustawy.