III SA/Wa 3588/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (sprawozdawca), sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy S. decyzją z [...] stycznia 2014 r. ustalił K. N. i M. F. (dalej zwana: Skarżącą) wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2014 r. na kwotę 574,00zł. W dniu 11 czerwca 2014r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej zwana: SKO) wpłynął wniosek Skarżącej o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem, w którym zawarła zarzut braku jej udziału w postępowaniu przekształceniowym - w sprawie zmian w ewidencji gruntów. SKO ustaliło, że decyzja Wójta Gminy nie została skutecznie doręczona Skarżącej, co skutkowało tym, iż nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji termin do złożenia odwołania nie upłynął. Tym samym nie było możliwe rozstrzyganie merytoryczne wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co skutkowało wydaniem w stosunku do Skarżącej postanowienia na podstawie art. 165a Ordynacji podatkowej o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie zostało wniesione zażalenie. W treści zażalenia Skarżąca wskazała, powołując się na różnego rodzaju orzeczenia sądowe oraz innych organów administracyjnych, jak winna zgodnie z przepisami przebiegać procedura przekształcenia gruntów oraz zakwestionowała prawidłowość przekształcenia ich działki z terenów oznaczonych jako R na tereny oznaczone jako B. Zdaniem Skarżącej cała ewidencja gruntów jest oparta o dane niezgodne z prawem i wszelkimi obowiązującymi normami przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] września 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO podkreśliło, iż przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane na podstawie art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej zwana: O.p.). Zgodnie z powyższym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia na podstawie powyższego przepisu związane było ze złożeniem przez Skarżącą żądania (wniosku) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która nie została skutecznie jej doręczona. SKO wyjaśniło, iż z powyższego przepisu wynika, że istnieją dwie grupy przyczyn uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest sytuacja, gdy wniosek nie pochodzi od strony, druga dotyczy sytuacji, gdy postępowanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie wystąpiła ta druga sytuacja. Okolicznością uniemożliwiającą wszczęcie postępowania było to, iż rozpatrzenie merytoryczne wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a więc w oparciu o przesłanki z art. 162 O.p. nie było możliwe, albowiem niedoręczenie decyzji stronie oznacza, iż nie rozpoczął się bieg terminu do jego wniesienia i tym samym nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku o jego przywrócenie. SKO wskazało, iż bez znaczenia pozostają wskazywane przez Skarżącą argumenty i zarzuty odnoszące się do kwestii prawidłowości zapisów w ewidencji gruntów, czy też zarzuty co do prawidłowości dokonanej procedury przekształceniowej, albowiem okoliczności te wykraczają poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy. Skarżąca nie zgadzając z postanowieniem SKO złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie tego postanowienia. Skarżąca podniosła, że postanowienie SKO jest konsekwencją nieakceptowanej przez Skarżącą decyzji Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2014 r. W decyzji tej, w ocenie Skarżącej, w sposób nieadekwatny zawyżono wymaganą kwotę podatku od nieruchomości. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonego postanowienia wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Ponadto wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej powoływana jako p.p.s.a.). Określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest ocena zasadności odmowy przez organ podatkowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji określającej tej Skarżącej oraz pani K. N. wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2014 r. Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, wydane zostało w oparciu o art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 (tj. żądanie strony wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że Ordynacja podatkowa przewiduje dwie grupy przyczyn uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – jedną z nich jest sytuacja, gdy wniosek nie pochodzi od strony, druga dotyczy sytuacji, gdy postępowanie nie może być wszczęte. W rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionuje, iż Skarżącej przysługuje przymiot strony. Tym samym badanie prawidłowości zaskarżonego postanowienia dotyczy istnienia (bądź nie) drugiej grupy przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. W literaturze (patrz: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz) wskazuje się, iż przyczyny powodujące, że postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach ustaw podatkowych podstawy do rozpatrzenia treści żądania w trybie postępowania podatkowego, 2) sytuacji, gdy w danej sprawie toczy się postępowanie podatkowe oraz 3) przypadków, gdy w sprawie zapadła już decyzja (również nieostateczna). Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, że nie ma w przepisach ustaw podatkowych podstaw do przywrócenia terminu, który nie został przez stronę uchybiony. Zgodnie bowiem z art. 223 § 2 Ordynacji podatkowej odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Biorąc pod uwagę, że decyzja ustalająca wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2014 nie została stronie doręczona, prawidłowo organ uznał, że nie rozpoczął biegu termin do wniesienia od niej odwołania. Za zasadne zatem Sąd uznaje stanowisko Kolegium, że w takiej sytuacji termin do wniesienia odwołania nie mógł być przez stronę uchybiony. W konsekwencji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ nie naruszył prawa. Wskazać jednocześnie należy, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, zaskarżone postanowienie nie jest konsekwencją decyzji Wójta Gminy S. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego z dnia [...] stycznia 2014 r., ale jest konsekwencją nie doręczenia tej decyzji stronie Skarżącej. To zaś – jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – powoduje, że nie rozpoczął się bieg do złożenia odwołania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Skarżąca nie ponosi ujemnych konsekwencji nie doręczenia decyzji przez organ. Brak prawidłowego doręczenia decyzji powoduje bowiem, że żadne prawa procesowe, w tym prawo do złożenia odwołania, nie zostały naruszone. W szczególności Skarżąca nie została ich pozbawiona. Oznacza to, że w sytuacji takiej, w jakiej znalazła się Skarżąca, tj. gdy decyzja której Skarżąca jest adresatem, nie została jej doręczona, nie mogła ona uchybić terminowi do złożenia odwołania, bowiem termin ten nie rozpoczął biegu. Tym samym w razie złożenia takiego odwołania, organ zobowiązany jest je rozpatrzyć. Wskazać bowiem należy, że zaskarżona decyzja stanowi tzw. nakaz płatniczy, w którym określane jest łączne zobowiązanie pieniężne w zakresie podatku rolnego oraz jednocześnie podatku od nieruchomości lub podatku leśnego, o ile przedmioty opodatkowania położone są na terenie tej samej gminy. (art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 1381 ze zm.). Nadto w myśl art. 6c ust. 2 powołanej ustawy, łączne zobowiązanie pieniężne należne od przedmiotów opodatkowania stanowiących współwłasność lub znajdujących się w posiadaniu dwóch lub więcej osób fizycznych ustala się w odrębnej decyzji (nakazie płatniczym), który wystawia się na któregokolwiek ze współwłaścicieli (posiadaczy). Fakt wystawienia nakazu płatniczego na jednego ze współwłaścicieli nie może jednak pozbawiać praw procesowych tego ze współwłaścicieli, na którego nakaz nie został wystawiony. Nakaz płatniczy jest bowiem niczym innym jak decyzją wymiarową w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 2 O.p., w której można wymierzyć więcej niż jeden podatek. Do decyzji tej mają zatem zastosowanie wszelkie przepisy O.p., regulujące proces wydawania decyzji podatkowych oraz zawierające prawa i gwarancje procesowe dla osób będących stronami tej decyzji. Przypomnieć należy, że z uwagi na specyfikę decyzji jaką jest nakaz płatniczy tj. przewidzianą przez ustawodawcę możliwość wystawienia jej (przy współwłasności gruntów) na któregokolwiek ze współwłaścicieli (posiadaczy), doręczenie nakazu płatniczego tej osobie, na którą został on wystawiony, rodzi ten skutek, że zasady odpowiedzialności solidarnej stosuje się także do pozostałych współpodatników. Innymi słowy dług wynikający z nakazu doręczonego wyłącznie jednemu ze współpodatników, staje się wymagalny również w stosunku do pozostałych. Doręczenie zatem decyzji jednemu ze współpodatników, oddziałuje na prawa i obowiązki pozostałych współpodatników. Zatem, brak doręczenia nakazu płatniczego jednemu ze współpodatników, nie może powodować utraty przez tego podatnika prawa do złożenia odwołania od takiej decyzji. W takiej sytuacji podatnicy, którym nie doręczono nakazu płatniczego pozbawieniu zostaliby jednej z podstawowych gwarancji procesowych, jaką jest zasada dwuinstancyjności oraz wynikające jej prawo do ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Z uwagi na brak doręczenia nakazu płatniczego jednemu ze współpodatników, odwołanie złożone przez tego podatnika któremu nakazu nie doręczono, nawet po upływie terminu do jego złożenia przez tego podatnika, któremu nakaz doręczono, uznać należy za złożone z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Wyjaśnić również należy, że nie może, jak słusznie zauważył organ, podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu kwestia prawidłowości określenia zobowiązania pieniężnego. Argumenty w tym zakresie stanowią merytoryczne zarzuty wobec decyzji Wójta Gminy S., które mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia dopiero na etapie postępowania odwoławczego w zakresie tej decyzji, które może zostać wszczęte dopiero po jej prawidłowym doręczeniu przez organ I instancji i złożeniu odwołania przez stronę. W tym stanie rzeczy Sąd wobec faktu, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, nie dopatrując się wskazanych w skardze naruszeń, a także innych uchybień, które należało wziąć pod rozwagę z urzędu, a które mogłyby dawać podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.