III SA/Wa 359/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Honorata Łopianowska, Sędziowie sędzia WSA Waldemar Śledzik, sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Protokolant referent Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia 4 grudnia 2018 r. nr 22.244.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie podatków i opłat lokalnych 1) uchyla zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w części, w jakiej orzeka ona nieważność § 1 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 4 ust. 2 uchwały Nr XLIX/658/2018 Rady Miasta [...] z dnia 13 listopada 2018 r. w sprawie podatków i opłat lokalnych, 2) oddala skargę w pozostałej części, w jakiej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] orzekło o nieważności § 4 ust. 1 pkt 4 wymienionej uchwały Rady Miasta [...] z dnia 13 listopada 2018 r. w sprawie podatków i opłat lokalnych, 3) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 4 grudnia 2018 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] ("Kolegium", "KRIO", "Organ nadzoru") orzekło o nieważności w części uchwały Nr XLIX/658/2018 Rady Miasta [...] z dnia 13 listopada 2018 r. w sprawie podatków i opłat lokalnych ("uchwała") w części, tj. jej § 1 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 4 i 5, a także § 4 ust. 2 w zakresie wyrazów "..., na których prowadzony jest handel...". Kolegium uznało, że Rada w sposób istotny naruszyła prawo, tj. art. 5 ust. 3, art. 20b i 20c, art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1445 ze zm., dalej też "upol"), art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 362, dalej też "uppp") oraz art. 10a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm., dalej też "uoz"). Uchwała Kolegium została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 listopada 2018 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] ("RIO", "Izba") ww. uchwała Rady. W jej § 1 pkt 2 i 3 ww. Rada ustaliła stawkę podatku od nieruchomości: – od 1 m2 powierzchni użytkowej budynków lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w wysokości 23,10 zł (pkt 2); – od 1 m2 powierzchni użytkowej garaży podziemnych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w wysokości 11, 55 zł (pkt 3). W piśmie z dnia 3 grudnia 2018 r. Prezydent [...] ("Prezydent") poinformował Izbę, że projekt przedmiotowej uchwały nie był zgłaszany Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ("Prezes UOKiK") w trybie uppp, ponieważ projekt nie przewidywał udzielenia pomocy publicznej. Powołując się na art. 5 ust. 3 upol w zw. z § 1 pkt 2 i 3 uchwały Rady Miasta, Kolegium stwierdziło, że Rada Miasta, ustalając w § 1 pkt 3 uchwały stawkę podatku od 1 m2 powierzchni użytkowej garaży podziemnych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, wykroczyła poza delegację art. 5 ust. 3 upol. Ponadto z treści § 1 pkt 2 i 3 uchwały Rady Miasta wynikało, zdaniem Kolegium, że przedsiębiorcy prowadzący w mieście [...] ten sam rodzaj działalności gospodarczej, np. działalność handlową, i posiadający garaż, będą opodatkowani od powierzchni garażu odmiennie w zależności od posiadanego typu garażu (garaż podziemny - stawka podatku 11, 55 zł za 1 m2 powierzchni, garaż nadziemny wielopoziomowy i garaż nadziemny jednopoziomowy – stawka podatku 23, 10 zł za 1 m2 powierzchni). W tej sytuacji, w związku z art. 20b i art. 20c upol, projekt badanej uchwały, w ocenie Kolegium, powinien być przedłożony Prezesowi UOKiK w trybie art. 7 ust. 3 uppp. Nieprzedłożenie przedmiotowego projektu uchwały stanowi, w ocenie Organu nadzoru, istotne naruszenie ww. przepisów. Ponadto w § 4 ust. 1 pkt 4 badanej uchwały Rada Miasta ustaliła dzienną stawkę opłaty targowej dla wielkości stanowiska powyżej 20 m2 w wysokości stanowiącej "wielokrotność stawki za każdy zajmowany 1 m2 (nie więcej jednak niż 778, 20 zł)". W ocenie Kolegium z treści powyższego zapisu nie wynika, o jakiej stawce opłaty targowej jest mowa w tym przepisie, co tym samym uniemożliwia ustalenie jej wielokrotności w celu ustalenia wysokości należnej opłaty targowej dla stanowiska powyższej 20 m2. Powyższe w istotny sposób narusza art. 19 pkt 1 lit. a upol. Kolegium wskazało także na § 4 ust. 1 pkt 5 badanej uchwały. Rada Miasta ustaliła tam dzienną stawkę opłaty targowej od sprzedaży ptactwa i królików. Powyższy zapis, według Kolegium, nie wyklucza sprzedaży zwierząt domowych, co może pozostawać w sprzeczności z zakazem wprowadzenia do obrotu zwierząt domowych na targowiskach, targach i giełdach oraz prowadzenia targowisk, targów i giełd ze sprzedażą zwierząt domowych, o którym mowa w art. 10a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wobec powyższego powyższy zapis w sposób istotny wykracza, zdaniem Organu nadzoru, poza delegację art. 19 pkt 1 lit. a upol. W końcu KRIO ustaliło, że w § 4 ust. 2 uchwały Rada Miasta ustaliła dzienne stawki opłaty targowej "w miejscach wyznaczonych do prowadzenia sprzedaży targowiskowej, gdzie wytyczenie stanowisk określonych w ust. 1 jest z różnych względów niemożliwe lub w innych miejscach, na których prowadzony jest handel...". Organ nadzoru, mając na uwadze, że pojęcie "handel" jest szersze od pojęcia "sprzedaż", czyli przedmiotu opłaty targowej, uznał określenie "na których prowadzony jest handel" za wykraczające w sposób istotny poza delegację art. 19 pkt 1 lit. a upol. Gmina Miejska [...] ("Skarżąca") zaskarżyła wyżej przytoczone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium w całości. Skarżąca zarzuciła Organowi nadzoru naruszenie: – prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 3 upol, polegającą na przyjęciu przez Kolegium, że uchwalenie przez Radę Miasta w § 1 pkt 3 uchwały z dnia 13 listopada 2018 r. stawki podatku od nieruchomości od 1 m2 powierzchni użytkowej garaży podziemnych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w wysokości 11, 55 zł wykroczyło poza delegację art. 5 ust. 3 tej ustawy, w sytuacji, gdy art. 5 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 upol wprost zezwala radzie gminy różnicować wysokość stawek podatku od budynków lub ich części dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie i sposób wykorzystywania gruntu; – art. 5 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b upol, poprzez błędną ocenę, że § 1 pkt 3 uchwały Rady Miasta nie stanowi przewidzianego prawem zróżnicowania wysokości stawki od budynków lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, a ponadto poprzez oparcie takiego rozstrzygnięcia o pojęcia pozaustawowe takie jak "kategoria główna" i "podkategoria" przedmiotu opodatkowania, nieznane upol; – prawa materialnego, polegającą na błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnej subsumcji art. 7 ust. 3 uppp oraz art. 20b i 20c upol, dokonanej z naruszeniem art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), do § 1 pkt 3 uchwały Rady Miasta, poprzez uznanie, że projekt przedmiotowej uchwały powinien być przedłożony Prezesowi UOKiK, pomimo, że projekt nie przewiduje udzielania pomocy publicznej; – art. 19 pkt 1 lit. a upol, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta uniemożliwia ustalenie wysokości należnej opłaty targowej za stanowisko powyżej 20 m2, oraz poprzez niezastosowanie przy wykładni tego przepisu także § 4 ust. 2 tej uchwały; – art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 4 pkt 17 tej ustawy, poprzez błędną subsumpcję do § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady Miasta; – art. 19 pkt 1 lit. a upol, poprzez błędną ocenę, że zawarty w § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta zapis "na których prowadzony jest handel..." wykracza w sposób istotny poza delegację art. 19 pkt 1 lit. a upol; – art. 91 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej też "usg"), poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego co do § 1 pkt 3 uchwały Rady Miasta, jak również niewykazanie oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności co do § 1 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 4 i 5, § 4 ust. 2 w zakresie wyrazów "...na których prowadzony jest handel...", a w konsekwencji błędną ocenę Organu nadzoru, że uchwała Rady Miasta w części, tj. § 1 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 4 i 5, § 4 ust. 2 w zakresie wyrazów "..., na których prowadzony jest handel...", jest sprzeczna z prawem i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 usg. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie od Organu nadzoru na rzecz Skarżącej kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega m.in. zgodność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie w zasługiwała na uwzględnienie w części, w innej natomiast części podlegała oddaleniu. 1. Kolegium Izby zakwestionowało przepis § 1 pkt 3 uchwały, w którym Rada ustaliła stawkę podatku od nieruchomości wysokości 11, 55 zł od 1 m² powierzchni użytkowej garaży podziemnych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Podstawę prawną uchwały Rady w tym zakresie stanowił art. 5 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który pozwala radzie gminy różnicować wysokość stawek podatku od budynków lub ich części dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, przy uwzględnieniu w szczególności lokalizacji, sposobu wykorzystywania, rodzaju zabudowy, stanu technicznego oraz wieku budynków. Co do zasady możliwe więc jest ustalenie pewnych stawek dla określonych budynków (w tym też związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej) lub ich części, zaś innych stawek dla innych takich budynków lub ich części, ale wykazujących dodatkowo jakąś szczególną cechę względem tych pierwszych, przy czym cecha ta dotyczyć może np. lokalizacji, sposobu wykorzystania albo rodzaju zabudowy. Ustawa podatkowa posługuje się tu przecież zwrotem "w szczególności", co oznacza, że wspomniane cechy różnicujące dotyczyć mogą także innych kryteriów. Przyjąć jednak należy, że zawsze muszą to być tylko kryteria relewantne (nie arbitralne), różnicujące stawki z powodów istotnych. Jeśli ustawa podatkowa pozwala różnicować stawki ze względu np. na rodzaj zabudowy, to za dopuszczalne uznać należy ich zróżnicowanie także ze względu na architektoniczną funkcję przypisaną budynkowi lub jego części oraz usytuowanie względem powierzchni gruntu. W ocenie Sądu możliwe więc było ustalenie jakiejś stawki dla budynków lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, a jakiejś innej stawki dla innych budynków lub ich części związanych z taką działalnością, które jednak mają tę cechę dodatkową, że architektonicznie zostały przeznaczone dla celów przechowywania pojazdów, czyli które są garażami, i które usytuowane są poniżej powierzchni gruntu. W ten sposób realizowana jest zrozumiała intencja Rady, aby w warunkach ścisłej zabudowy miejskiej garaże sytuowane były pod ziemią, co stymulowane być może także za pomocą narzędzi fiskalnych. Dlatego, w ocenie Sądu, zakwestionowana uchwała w zakresie stawki opodatkowania garaży podziemnych nie wykracza - wbrew stanowisku Kolegium – poza delegację art. 5 ust. 3 upol. Abstrahując nawet od zarzutu, że Kolegium uzasadniło swoje rozstrzygnięcie posługując się niezrozumiałym, pozaprawnym pojęciem "podkategoria" (tylko domyślać się można, że intencją Organu nadzoru było tu stwierdzenie, że zespół przedmiotów podlegających niższej stawce podatkowej powinien stanowić szczególny podzbiór generalnego zbioru przedmiotów opodatkowania, tj. budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej), przyjąć należy, że pojęcie "garaże podziemne związane z prowadzeniem działalności gospodarczej " określa część budynku związanego z taką działalnością, zatem garaż podziemny w tym konkretnym ujęciu normatywnym jest taką "podkategorią" generalnego zbioru "budynki". Wspomnianą wyżej cechę dodatkową stanowi właśnie "podziemność" części budynku. Ponieważ podstawą opodatkowania dla budynków (w tym związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej) jest ich powierzchnia użytkowa (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy), to powierzchnia każdego garażu podziemnego, bez względu na to, czy taki garaż stanowić będzie odrębny budynek, czy tylko część budynku, opodatkowania będzie uchwaloną stawką preferencyjną. Trafny jest ponadto zarzut skargi, że Kolegium nie przedstawiło wymaganego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uzasadnienie skarżonej uchwały w omawianym zakresie składa się ze zreferowania przebiegu postępowania nadzorczego ("W dniu 15 listopada 2018 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] uchwała..."), przywołaniu przepisów upol oraz przepisów kwestionowanej uchwały Rady, po czym Kolegium arbitralnie, lakonicznie uznało, że Rada "...wykroczyła poza delegację art. 5 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.". Nie wiadomo, na czym to zarzucane "wykroczenie" polegało, choć art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wymaga od regionalnej izby obrachunkowej uzasadnienia faktycznego i prawnego swojego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ta lakoniczna wzmianka, że Rada wykroczyła poza delegację art. 5 ust. 3 ustawy samorządowej, jest nieprzekonująca. Przedmiotem rozważań i zarzutu Kolegium nie stało się np. to, czy zastosowane w uchwale Rady pojęcie "garaż" jest gdziekolwiek zdefiniowane, czy o takim statusie "garażu" decyduje architektoniczne przeznaczenie budynku lub jego części, czy też faktyczne wykorzystywanie. Kolegium nie uczyniło przedmiotem swojego rozstrzygnięcia nadzorczego kwestii, kiedy budynek lub jego część jest "podziemny", a kiedy "nadziemny", nie odwołano się np. do przepisów prawa budowlanego, w tym do § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Pomijając te kwestie Kolegium uznało lakonicznie, że wadliwość uchwały Rady polega na tym, iż garaże podziemne związane z prowadzeniem działalności gospodarczej nie stanowią podkategorii budynków lub ich części związanych z prowadzeniem takiej działalności, co – jak wyżej Sąd wskazał – jest oceną nieprawdziwą. Jeśli bowiem uznać, że budynkiem lub jego częścią może być także garaż (Kolegium tej okoliczności nie zakwestionowało, wobec czego Sąd także nie może jej zakwestionować), to o ile taki garaż jest związany z prowadzeniem działalności gospodarczej, będzie on automatycznie elementem szerzej rozumianego budynku (lub jego części) związanego z taką działalnością. Jako trafny należy też uznać zarzut skargi dotyczący kwestii rzekomej, niedozwolonej pomocy publicznej, jakiej udzielać miała uchwała Rady. Organ nadzoru w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polegać miałoby niezasadne uprzywilejowanie pewnej kategorii przedsiębiorców. W ocenie Sądu wszyscy przedsiębiorcy - podatnicy podatku od garaży podziemnych - cokolwiek to pojęcie oznacza - byliby przecież potraktowani jednakowo, zaś zróżnicowanie stawki podatku od nieruchomości następowałoby nie ze względu na to, jaką działalność prowadzi przedsiębiorca, lecz ze względu na kryterium, które nie ma nic wspólnego z tą działalnością, tj. kryterium rodzaju garażu pozostającego w posiadaniu przedsiębiorcy. Stanowisko Organu nadzoru prowadzi więc do wniosku, że jakiekolwiek zróżnicowanie stawki podatkowej stanowi niedozwoloną pomoc publiczną, co oznaczałby wprost, że art. 5 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych narusza prawo wspólnotowe. Kolegium nie wyjaśniło ponadto, w jaki sposób udzielona "pomoc" de minimis miałaby zakłócić konkurencję w wymiarze wspólnotowym albo zakłócić wymianę handlową między państwami członkowskimi. Sąd zauważa więc, że zaprezentowane stanowisko Organu na taką pomoc nie wskazuje. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium w zakresie, w jakim stwierdzała ona nieważność § 1 pkt 3 uchwały Rady. 2. W kolejnej kwestii niniejszej sprawy, tj. w kwestii stwierdzenia przez Kolegium nieważności § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady, Sąd oddalił skargę, uznając rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem. Otóż, w ocenie Sądu, na podstawie dostępnych metod interpretacji tekstów prawnych nie można stwierdzić, jaka jest stawka opłaty targowej w przypadku prowadzenia sprzedaży ze stanowiska o powierzchni powyżej 20 m². Wysokość ta, według intencji Rady, miała zostać wyrażona w odrębnej jednostce redakcyjnej § 4 uchwały, tj. w jej ust. 1. Ten ustęp dotyczy natomiast (abstrahując od punku 5, dotyczącego sprzedaży ptactwa i królików) sprzedaży ze stanowisk o czterech różnych powierzchniach: do 5 m², do 10 m², do 20 m² oraz powyżej 20 m². Kryterium normowania jest tu więc tylko powierzchnia stanowiska (abstrahując od rodzaju sprzedawanych towarów). Powierzchnia faktycznie zajęta na działalność targową (na sprzedawanie towarów) jest natomiast kryterium normowania w ust. 2 § 4 uchwały. Zatem pomiędzy ust. 1 (powierzchnia stanowiska), a ust. 2 (powierzchnia faktycznie zajęta na prowadzenie sprzedaży), zachodzi tak istotna różnica w zakresie kryterium normowania, że niepodobieństwem byłoby odwoływanie się w § 4 ust. 1 punkt 4 do zupełnie innego przepisu § 4 ust. 2. Jeśli w ust. 1 pkt 4 uchwała stanowi o "wielokrotności stawki za każdy m²", to powstaje nieuchronne pytanie, dlaczego w ogóle o tym stanowi, skoro cały ten ustęp dedykowany jest tym przypadkom, kiedy osoby sprzedające towary czynią to ze stanowisk o ustalonej już z góry powierzchni. Bez wyraźnego referowania do ust. 2 (a takiego referowania w uchwale nie ma) nie sposób stwierdzić w ust. 1 pkt 4 uchwały, jaką stawkę za 1 m² zastosować, a nadto, o jaką "wielokrotność" chodzi (jednokrotność, dwukrotność, pięciokrotność?). Skala (ciężar gatunkowy) i liczba wątpliwości interpretacyjnych na tle § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały jest tak znaczna, że przepis ten powinien być uznany za zupełnie niezrozumiały, zwłaszcza, że chodzi w sprawie i należności o charakterze quasi podatkowym. W takich przypadkach także prawodawca gminny powinien przestrzegać zasady szczególnie wysokiej jakości normatywnej aktywności uchwałodawczej. W efekcie nie można uznać, że Rada, zgodnie z art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustaliła stawkę opłaty targowej od sprzedaży dokonywanej ze stanowiska o powierzchni powyżej 20 m². Argumentacja Rady zawarta w skardze polega w istocie na stosowaniu jakiejś odległej analogii przypadku nieunormowanego do unormowanego. W ocenie Sądu takiej analogii stosować nie można, stawka opłaty targowej powinna być wyrażona jasno i niedwuznacznie. Uchybienie Rady jest ewidentne, poważne, zatem nie kwalifikowało się do udzielenia sugerowanego w skardze zaledwie "wytyku" (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Z tego względu Sąd oddalił skargę w zakresie, w jakim Kolegium stwierdziło nieważność § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady. 3. W kwestii sporu o dopuszczalność ustanowienia opłaty targowej od sprzedaży ptactwa i królików (wspomniany wyżej § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady) Sąd wskazuje, że z faktu, iż uchwała operuje zbiorczym terminem oznaczającym gatunek "króliki", czy też jeszcze bardziej pojemnym terminem "ptactwo", nie wynika w żaden logiczny sposób, że Rada uchyliła zakaz wprowadzania do obrotu królików domowych, królików miniaturowych, ptactwa ozdobnego (art. 10a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt), które to rodzaje zwierząt powinny być uznane za zwierzęta domowe. Rada nie aspirowała do takiego rozstrzygnięcia, aby uchylić ustawowy zakaz obrotu pewnymi gatunkami zwierząt na targowiskach. Uchwała Rady powinna być interpretowana w całym kontekście normatywnym obowiązującego porządku prawnego. Jeśli więc ustawa o ochronie zwierząt zakazuje na targowiskach obrotu zwierzętami domowymi, to wobec braku w uchwale wyraźnego, a nawet jedynie sugerowanego uchylenia takiego zakazu, przyjąć należy, że Rada respektuje ten porządek prawny. Zatem uchwała Rady w omawianym zakresie powinna być interpretowana tak, że ustalone stawki opłaty targowej dotyczą tylko tego gatunku królików i tego gatunku ptactwa, które nie mogą być przez nauki zoologiczne uznane za zwierzęta domowe. W tej kwestii (§ 4 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady) Sąd uchylił więc zaskarżoną uchwałę Kolegium. 4. W zakresie, w jakim Kolegium stwierdziło nieważność uchwały Rady z tego względu, że operuje pojęciem "na których prowadzony jest handel", zamiast, jak chciałoby Kolegium, "na których prowadzona jest sprzedaż" (§ 4 ust. 2 uchwały Rady), Sąd także uznał ingerencję Kolegium za nadmierną, nieproporcjonalną i nieuprawioną. Na gruncie językowym pojęcie "handel" jest wyjątkowo bliskoznaczne do pojęcia "sprzedaż". Poza tym w początkowej części § 4 ust. 2 uchwały Rady wprost wskazano, że ustalenie opłaty targowej następuje ze względu na miejsca wyznaczone do "prowadzenia sprzedaży". Także w innych miejscach Rada posługuje się pojęciem "sprzedaż" (§ 4 ust. 1 - "Rodzaj sprzedawanego towaru", § 5 – "Terminem płatności opłaty targowej jest dzień, w którym dokonywana jest sprzedaż"). Nie powinno być więc poważnych wątpliwości, że pomimo niewystępowania w upol terminu "handel", intencją Rady było ustalenie opłaty targowej od sprzedaży towarów, a nie np. od ich wymiany. Sąd zgadza się w tym przypadku z zarzutem skargi, że nawet przyznanie wystąpienia uchybienia, którego dopatrzyło się Kolegium, kwalifikowało się co najwyżej do udzielenia wspomnianego "wytyku", jako dotyczącego uchybienia "mniejszej wagi" (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Każdy bowiem przepis może powodować jakieś trudności interpretacyjne, każdy też może być oceniony przez adresatów jako nieczytelny. Niemniej stwierdzenie nieważności uchwały rady jednostki samorządu terytorialnego jest możliwie tylko w razie poważnego, istotnego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie w omawianym zakresie Rada dopuściła się jedynie pewnej językowej nieścisłości, która - przeciwnie, niż ww. przypadek dotyczący stawki opłaty targowej od stanowisk o powierzchni powyżej 20 m² - podlegając regułom wykładni prawa poddaje się racjonalnemu wyjaśnieniu. Z tych względów Sąd uchylił uchwałę Kolegium w zakresie, w jakim stwierdza ona nieważność § 4 ust. 2 uchwały Rady. 5. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 Ppsa, Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium we wskazanych w komparycji częściach, zaś w pozostałej części, na podstawie art. 151 Ppsa, Sąd skargę oddalił. 6. W kwestii kosztów postępowania podstawą wyroku był art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty te złożyło się jedynie wygrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł), gdyż Gmina, jako ustawowo zwolniona z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi (art. 100 ustawy o samorządzie gminnym), nie uiściła takiego wpisu.