III SA/Wa 361/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej powoływanej jako Kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] nakazującą Powiatowi C. zwrot dotacji do budżetu państwa w części wydatkowej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 14.119,00 zł oraz dotacji w kwocie 60.007,25 zł pobranej w nadmiernej wysokości. Z akt sprawy wynika, że w 2004 r. Urząd Kontroli Skarbowej w K. działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.) przeprowadził kontrolę skarbową w Powiecie C. w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi na realizację inwestycji wieloletnich w służbie zdrowia w latach 2000 - 2003. Zasadniczym celem kontroli było sprawdzenie prawidłowości rozliczenia z budżetem państwa inwestycji wieloletniej pn. Budowa Szpitala Miejskiego w C., którą prowadzono w latach 1978 - 2003 r. Zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi w toku kontroli ustalono, że środki finansowe przeznaczone na inwestycję wieloletnią pn. Budowa Szpitala Miejskiego w C. za okres 2000 - 2003 r. nie były przekazywane na konto Szpitala lecz na konto Starostwa Powiatowego w C. - tj. inwestora przedmiotowej inwestycji. Inwestycje bezpośrednio prowadził inwestor zastępczy Przedsiębiorstwo [...] "E" Sp. z o.o. w C.. W wyniku kontroli stwierdzono, że Powiat C. w 2001 r. przeznaczył na koszty związane z postępowaniem odwoławczym przed Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych kwotę w wysokości 14.119,00 zł. Koszty przedmiotowego postępowania administracyjnego zostały pokryte z odsetek naliczonych przez bank od środków budżetowych pochodzących z dotacji celowej na budowę Szpitala Miejskiego w C.. W ocenie organów kontroli działanie Powiatu C. w tym przedmiocie naruszało przepis art. 93 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) - określanej dalej jako ustawa o finansach publicznych. Organ kontrolny ustalił również, że w 2002 r. Powiat C. ze środków pochodzących z lat ubiegłych wydatkował na zakup komputerów i okablowania przedmiotowego szpitala kwotę 60.007,25 zł. Środki wydatkowane na powyższy cel pochodziły ze środków z lat poprzednich, a zatem zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w ocenie kontrolujących stanowiły dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nakazał Powiatowi C. zwrócić do budżetu państwa środki finansowe w wysokości 14.119,00 zł w części wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami oraz w wysokości 60.007,25 zł jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Od decyzji organu pierwszej instancji Powiat C. wniósł odwołanie do Ministra Finansów, w którym zarzucił skarżonej decyzji m.in. brak powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, sprzeczności pomiędzy osnową decyzji, a treścią uzasadnienia. Strona postępowania zarzuciła także, że w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono wszystkich okoliczności uznanych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, co było niezgodne z przepisem art. 107 § 1 i § 3 Kpa w związku z art. 93 ustawy o finansach publicznych oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Zdaniem Powiatu C. odsetki naliczone od zgromadzonych środków budżetowych pozostających na rachunkach bankowych powiatu stanowiły dochód własny powiatu. Ponadto zgodnie ze stanowiskiem strony postępowania żaden przepis obowiązującego prawa nie uznawał za dotację odsetek od środków z dotacji zgromadzonych na rachunku bankowym. W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej nie można było mówić o wydatkowaniu dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. Powiat C. nie zgodził się również z uzasadnieniem decyzji w części dotyczącej kwestii zwrotu nadmiernie pobranej dotacji w kwocie 60.007,25 zł. W ocenie odwołującego organ administracyjny wydający decyzję nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Minister Finansów nie uwzględnił zarzutów odwołania i podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji Wojewody M., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że Powiat C. nie sfinansował kosztów postępowania z własnych środków finansowych powiatu, lecz pokrył koszty postępowania odwoławczego w kwocie 14.119,00 zł z odsetek naliczonych przez bank od środków budżetowych pochodzących z dotacji co w ocenie Ministra Finansów stanowiło naruszenie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Organ odwoławczy podniósł także, iż Powiat C. w 2002 r. dokonał zakupu okablowania komputerowego i sprzętu komputerowego dla Szpitala Miejskiego w C. za kwotę 60.007,25 zł. Ze względu na to, iż środki wydatkowane na powyższe cele pochodziły z dotacji z lat uprzednich to w ocenie Ministra Finansów zgodnie z art. 102 ust. 1 i art. 93 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowiły one dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Na powyższą decyzję Ministra Finansów strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której powtórzyła argumenty zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Następnie w dniu 14 kwietnia 2006 r. Powiat C. złożył do Sądu pismo procesowe, w którym wniósł o powołanie biegłego z zakresu rachunkowości celem ustalenia kwoty dotacji z budżetu państwa faktycznie otrzymanych i wydatkowanych na realizację inwestycji pn. Budowa Szpitala Miejskiego w C. w latach 1999 - 2000. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano m.in., że organ przeprowadzający kontrolę swoje czynności ograniczył wyłącznie do zapoznania się z kontem bankowym, na którym inwestor zastępczy gromadził i z którego wydatkował środki z otrzymanych dotacji. W piśmie tym wskazano również, że skarżący powiat nie miał wpływu na dokumentację finansową znajdującą się u inwestora zastępczego. O okolicznościach związanych z danymi wynikającymi z dokumentacji inwestora zastępczego dowiedział się dopiero po wszczęciu postępowania kiedy dokonał weryfikacji dokumentów swojego zleceniobiorcy. Minister Finansów podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, należy stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd zwraca również uwagę na dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis wskazuje na to, iż Sąd administracyjny ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Sąd biorąc pod uwagę wskazane na wstępie kryteria podzielił zarzut strony skarżącej co do naruszenia przepisów postępowania w szczególności przepisu art. 107 § 1 i § 3 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w ocenie Sądu organ administracyjny wydający zaskarżoną decyzję nie powołał się na wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W przytoczonych powyżej przepisach Kpa zostały określone niezbędne formalne elementy decyzji administracyjnej wskazujące, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji administracyjnej jako integralna część każdej decyzji spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono bowiem organowi wyższej instancji na dokonanie oceny, czy decyzja pierwszoinstancyjna jest zgodna z prawem materialnymi i procesowym, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 Kpa. Wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Istotą sporu między stronami jest sposób zakwalifikowania i wydatkowania środków finansowych uzyskanych z odsetek od kwoty dotacji celowej zgromadzonej na rachunku jednostki samorządu terytorialnego. Organy administracyjne utrzymują, że odsetki od środków budżetowych zgromadzonych na rachunku bankowym adresata dotacji ze względu na ich przeznaczenie na inne cele nie związane z inwestycją dofinansowaną z budżetu, powinny być traktowane jak dotacja pobrana w nadmiernej wysokości. Natomiast w ocenie strony skarżącej w świetle przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych stanowiły dochody własne powiatu. Powiat C. utrzymuje również, że żaden przepis obowiązującego prawa nie uznaje za dotację odsetek od dotacji. Zdaniem strony pokrywając koszty postępowania w sprawie zamówień publicznych z odsetek od zgromadzonych na rachunku bankowym środków budżetowych powiat nie wydatkował dotacji. Zatem nie mógł tej dotacji wydać niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrać w nadmiernej wysokości. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji Ministra Finansów dotyczące kwestii wydatkowania odsetek nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji w sposób przekonywający nie wyjaśnił tezy wskazującej, iż sfinansowanie kosztów postępowania przed Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych w kwocie 14.119,00 zł z odsetek naliczonych przez bank od środków budżetowych zgromadzonych na rachunku bankowym Powiatu C. pochodzących z dotacji stanowiło naruszenie przepisu art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego następnego roku, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Odsetki nalicza się odpowiednio od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa lub stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji. Należy stwierdzić, że w powołanych powyżej przepisach ustawy o finansach publicznych przedstawiono sposób postępowania w przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania jej w nadmiernej wysokości. W przepisach tych ustawodawca jednoznacznie nie wskazał, iż odsetki od środków budżetowych zgromadzonych na rachunku bankowym adresata dotacji celowej powinny zostać zwrócone do budżetu państwa na takich samych zasadach jak dotacje pobrane w nadmiernej wysokości. W art. 93 ustawy o finansach publicznych nie wskazano również, że odsetki od dotacji pozostawionej na rachunku bankowym powinny być traktowane jak dotacja celowa i przeznaczone zgodnie z celem dotacji. W przepisie art. 93 ustawy o finansach publicznych uregulowano jedynie sposób naliczania odsetek od zwracanej do budżetu państwa dotacji. Sąd zatem podzielił zarzuty strony skarżącej dotyczące braku uzasadnienia w przedmiocie oceny sposobu wydatkowania odsetek oraz naruszenia dyspozycji przepisu art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Niezależnie od powyższego na uwagę zasługuje to, iż z budżetu państwa mogą być udzielane dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne, z zakresu administracji rządowej lub inne zlecone ustawami (art. 74 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). W przedmiotowej sprawie z budżetu państwa udzielono dotacji celowej na inwestycję wieloletnią w służbie zdrowia prowadzoną przez Powiat C. pn. Budowa Szpitala Miejskiego w C.. Biorąc powyższe pod uwagę, w szczególności charakter inwestycji realizowanej przez Powiat należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz. U. Nr 133, poz. 1480). Zgodnie z przepisem § 12 ww. rozporządzenia jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, odsetki naliczane przez bank od dotacji celowych, o których mowa w art. 74 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, powinny zostać przekazane przez inwestora na subkonto dochodów budżetu państwa dysponenta finansującego inwestycję. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, ze odsetki naliczane przez bank od środków budżetowych zgromadzonych na rachunku bankowym adresata dotacji powinny zostać zwrócone do budżetu państwa. Sąd podziela natomiast stanowisko organów administracyjnych co do obowiązku zwrotu środków finansowych wydatkowanych w 2002 r. na komputeryzację szpitala ze środków pochodzących z dotacji otrzymanej na 2001 r. i lat poprzednich. Zgodnie bowiem z przepisem art. 102 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie zrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego i jako takie powinny podlegać przekazaniu na dochody budżetu państwa. Na uwagę zasługuje także to, iż skarżący przyznaje, iż nie miał wpływu na nieprawidłowości związane z wydatkowaniem środków finansowych przez inwestora zastępczego. Strona skarżąca podniosła także, że kontrola w tym zakresie prowadzona była na podstawie dokumentów finansowych znajdujących się u inwestora zastępczego. Nie zmienia to jednak faktu, iż za nieprawidłowości związane z wydatkowaniem środków finansowych przez inwestora zastępczego odpowiada adresat dotacji celowej - Powiat C. Mając na uwadze powyższe wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dyspozycji przepisu art. 93 oraz art. 11 w związku z art. 107 § 1 i § 3 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art. 152 p.p.s.a.). Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy strony skarżącej w przedmiocie powołania biegłego.