III SA/Wa 376/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Golec (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Bogusz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Milanówek na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. nr 291/K/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Milanówka w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2011 r. oddala skargę Uchwałą nr 291/K/10 z dnia 24 listopada 2010 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie stwierdziło nieważność § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr 455/XXXIX/10 Rady Miasta Milanówka z dnia 28 października 2010 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2011 r. W uzasadnieniu uchwały, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że Rada Miasta Milanówka powołując w podstawie prawnej uchwały m.in. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 95 poz. 613 ze zm.), zwanej dalej u.p.o.l., ustaliła stawki podatku od nieruchomości od budynków mieszkalnych lub ich części w tym dla kondygnacji o wysokości 1,40 do 2.20 m 0,335 zł od 1m² powierzchni użytkowej a dla kondygnacji o wysokości powyżej 2,20 m 0,67 zł od 1 m² powierzchni użytkowej. W uzasadnieniu uchwały nr 291/K/10 z dnia 24 listopada 2010 r. Kolegium RIO powołało treść art. 5 ust. 1 pkt 2 lit.a) oraz art. 4 ust. 2 u.p.o.l. i stwierdziło, że Rada Miasta ustalając stawkę podatku od 1 m² powierzchni użytkowej budynku nie była uprawniona do modyfikowana ustawowej podstawy opodatkowania dla budynków mieszkalnych w zależności od wysokości kondygnacji budynku, a następnie ustalenia od tej podstawy stawki podatkowej. Powyższe oznaczałoby obniżenie wymiaru podatku dwukrotnie z tego samego tytułu, tj. z tytułu ustawowej modyfikacji podstawy opodatkowania oraz z tytułu modyfikacji przez radę gminy przy ustaleniu stawki w drodze uchwały.. Zdaniem Kolegium, rada gminy jest uprawniona do różnicowania stawek podatku ze względu na przedmiot opodatkowania w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l., a nie ze względu na podstawę opodatkowania w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. Zatem Rada Miasta był uprawniona jedynie do ustalenia stawki podatku od 1 m² powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych bez względu na wysokość kondygnacji. Kolegium RIO stwierdziło, że Rada Miasta Milanówka wykroczyła poza delegację zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit a) w zw. z art. 4 i art. 5 ust. 3 u.p.o.l. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Miasta Milanówka wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium RIO oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wbrew twierdzeniem Kolegium RIO, Rada Miasta nie obniżyła podwójnie wymiaru podatku z tego samego tytułu. Podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada jedynie wykonała zapis ustawy o 50 % obniżeniu wymiaru podatku od budynków mieszkalnych o wysokości kondygnacji od 1,40 do 2.20 m. Rada Miasta Milanówka stwierdziła, że w dniu 27 października 2009 r. podjęła uchwałę dotyczącą stawek podatku na rok 2009, która poza różnicą 0,02 zł za 1 m², niczym nie różni się od uchwały z dnia 28 października 2010 r., której RIO nie zakwestionowało. Ponadto Rada Miasta Milanówka podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium RIO nie znajdują się żadne argumenty przemawiające za stwierdzeniem nieważności drugiego tiret przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Kolegium RIO podtrzymało pogląd wyrażony w zaskarżonej uchwale, że rada gminy jest uprawniona do różnicowania stawek podatku ze względu na przedmiot opodatkowania w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l., a nie ze względu na podstawę opodatkowania w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Rozpoznając skargę wniesioną do Sądu w niniejszej sprawie, Sąd zważył, że zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 2 u.p.o.l. podstawę opodatkowania stanowi: ... dla budynków lub ich części – powierzchnia użytkowa. W art. 4 ust. 2 u.p.o.l. ustawodawca postanowił, że powierzchnię pomieszczeń lub ich części oraz część kondygnacji o wysokości w świetle od 1,40 m do 2,20 m zalicza się do powierzchni użytkowej budynku w 50 %, a jeżeli wysokość jest mniejsza niż 1,40 m, powierzchnię tę pomija się. W ustawie u.p.o.l. ani tez w żadnym innym akcie prawnym radzie gminy nie przyznano uprawnienia do podjęcia uchwały, która w swej treści zawierałaby modyfikację treści zawartej w przytoczonych przepisach art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. U.p.o.l. Oznacza to, że przepisy te w jednakowym zakresie mają zastosowanie w stosunku do wszystkich podatników podatku od nieruchomości. W art. 5 ust. 1 u.p.o.l. ustawodawca postanowił, że rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość stawek podatku od nieruchomości, z tym że stawki nie mogą przekroczyć rocznie maksymalnych stawek wskazanych w przepisach pkt. 1- 3. W przepisach art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a-c wskazano maksymalne stawki podatku od 1 metra kwadratowego budynków lub ich części (stawkę dla budynków mieszalnych określono pod lit. a). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 u.p.o.l. przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, sposób wykorzystywania, rodzaj zabudowy, stan techniczny oraz wiek budynków. Zdaniem Sądu w rozpoznanej sprawie Kolegium RIO w pełni zasadnie uznało, że na podstawie delegacji zawartej w art. 5 ust. 3 u.p.o.l. rada gminy nie może tak zmodyfikować stawek podatku od nieruchomości od budynków, ażeby stawki te uwzględniały obowiązek dokonywania wymiaru podatku od kondygnacji w budynkach o wysokości od 1,40 m do 2,20 m w wysokości 50% podatku należnego od kondygnacji o wysokości powyżej 2,20 m. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2 u.p.o.l. wynika, że przy obliczaniu podstawy opodatkowania budynków należy: - uwzględnić całą powierzchnię budynków, na której wysokość kondygnacji wynosi ponad 2,20 m., - powierzchnię, na której kondygnacje mają wysokość od 1,40 do 2,20 m przyjąć w 50% rzeczywistej powierzchni tych kondygnacji, - powierzchnię na której kondygnacje mają poniżej 1,40 m wysokości pominąć. Do tak obliczonej powierzchni należy następnie zastosować stawkę podatku, która zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a-e u.p.o.l. wyrażona jest kwotowo od 1 metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku. Z przedstawionych regulacji wynika, że celem ustawodawcy było opodatkowanie kondygnacji w budynkach, których wysokość mieści się w przedziale od 1,40 m do 2,20 m podatkiem wynoszącym połowę podatku, jaki należałby się gdyby wysokość tych kondygnacji wynosiła ponad 2.20 m. Uznanie, że rada gminy może ten zamysł ustawodawcy zrealizować przez wprowadzenie, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, odrębnej stawki dla kondygnacji o wysokości od 1,40 m do 2,20 m wynoszącej 50% stawki podatku dla kondygnacji o wysokości ponad 2,20 m, byłoby założeniem błędnym i prowadzącym do zniweczenia wskazanego celu jaki przyświecał ustawodawcy w zakresie opodatkowania kondygnacji o niższej wysokości (1,40-2,20m). Przy uznaniu wskazanego działania rady gminy za dopuszczalne przy wymiarze podatku nadal miałby zastosowanie przepis art. 4 ust. 2 u.p.o.l., gdyż brak jest podstaw prawnych do uznania, że przepis ten z określonych powodów, w stanach faktycznych objętych jego zakresem, nie będzie miał zastosowania. W szczególności w u.p.o.l. brak jest delegacji dla rady gminy do zrealizowania celu, jakiemu ma służyć ten przepis, przez wprowadzenie stawki podatku od budynków obniżonej o 50% w stosunku do stawki podstawowej, z jednoczesnym wyłączeniem tego przepisu od zastosowania przy wymiarze podatku. Zatem w sytuacji, gdy przepis art. 4 ust. 2 u.p.o.l. ma bezwzględne zastosowanie przy każdorazowym wymiarze podatku od budynków których występują wskazane w tym przepisie kondygnacje, wprowadzenie przez radę gminy stawki podatku od budynków o kondygnacji mających wysokość 1,40-2,20 m wynoszącej 50% stawki podatku dal kondygnacji powyżej 2,20 m prowadziłoby do tego, że od tych niższych kondygnacji budynków wymierzany byłby podatek od nieruchomości wynoszący 25% podatku należnego od wyższych kondygnacji (powyżej 2,20 m). W takiej sytuacji organ nie miałby żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że przepis art. 4 ust. 2 u.p.o.l. nie ma zastosowania przy wymiarze podatku. Obowiązek zastosowania tego przepisu pomimo obniżenia uchwałą rady gminy stawki podatku o połowę dla budynków o kondygnacjach wynoszących 1,40 - 2,20 m powodowałaby, że wskazany cel ustawodawcy polegający na wymiarze podatku od przedmiotowych niższych kondygnacji budynków, w wysokości 50% podatku od kondygnacji o "normalnej" wysokości w ogóle nie zostałby zrealizowany. Reasumując Sąd uznał niniejszym wyrokiem, że skoro ustawodawca w art. 4 ust. 2 u.p.o.l. postanowił, że obniżenie podatku należnego od powierzchni budynków o "nienormatywnych" kondygnacjach, następuje przez obniżenie podstawy opodatkowania, bez pozostawiania radzie gminy żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie, to za niezgodne z prawem należało uznać ustanowienie na podstawie art. 5 ust. 3 u.p.o.l. odrębnej stawki podatku dla tych powierzchni wynoszącej 50% stawki podstawowej. W świetle powyższych rozważań należało stwierdzić, że rada gminy uchwalając wskazaną w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a) stawkę podatku od budynków mieszkalnych nie miała prawa różnicować tej stawki z uwagi na wysokość kondygnacji w budynkach. Z uwagi na treść art. 4 ust. 2 u.p.o.l. należało stwierdzić, że kryterium wysokości kondygnacji w budynku nie może stanowić podstawy do różnicowania stawki na podstawie art. 5 ust. 3 u.p.o.l. Stawka podatku dla budynków powinna być określona bez odwoływania się do wysokości kondygnacji. Sąd uznał, że Kolegium RIO zasadnie zaskarżoną uchwałą objęło cały przepis § 1 pkt 1, gdyż obie stawki podatku od nieruchomości zawarte w tym przepisie odwoływały się do wysokości kondygnacji budynków. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że Kolegium RIO w Warszawie zasadnie uznało, że § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr 455/XXXIX/10 Rady Miasta Milanówka z dnia 28 października 2010 r. naruszał art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 3 u.p.o.l. Naruszenie to miało oczywisty charakter i do jego stwierdzenia wystarczające było ustalenie treści powołanych powyżej przepisów u.p.o.l. w drodze wykładni językowej. W wyniku tego naruszenia doszło do ustalenia stawki podatku od nieruchomości w sposób oczywisty sprzecznej z obowiązującym prawem. Z tego powodu Sąd uznał, że naruszenie to stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 wskazanej uchwały Rady Miasta Milanówka. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.