III SA/Wa 379/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia WSA Jerzy Płusa, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości III SA/Wa 379/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2005r. P. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 10/2000r. do 11/2000r. We wniosku wskazał na fakt pozostawania bez pracy oraz brak jakichkolwiek dochodów. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005r. odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu nieuregulowania składek. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie należności powstałych z tytułu zaległych składek. Nie udokumentowano w sposób dostateczny trudnej sytuacji materialnej oraz stanu zdrowia. Ponadto nie zostały zastosowane wszystkie środki egzekucyjne oraz nie przedłożono dokumentów potwierdzających ciężką sytuację finansową. W dniu 19 października 2005r. P. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż pozostaje osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i mimo usilnych starań nie udało mu się znaleźć zatrudnienia. Żyje dzięki pomocy przyjaciół, rodziny i Caritasu. W styczniu 2005r. otrzymał orzeczenie o niepełnosprawności. Pismem z dnia 10 listopada 2005r. Zakład wezwał skarżącego do dostarczenia dokumentów stanowiących nowe dowody w sprawie, potwierdzające ważny interes strony. Po ponownej analizie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznając, iż wcześniejsza decyzja jest prawidłowa, decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu nieuregulowania składek. W uzasadnieniu podniesiono, iż pomimo wezwania skarżącego do dostarczenia dokumentów stanowiących nowe dowody w sprawie - strona nie dostarczyła tych dokumentów, które stanowią jedną z przesłanek do umorzenia. Na powyższą decyzję P. K., za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wniósł w dniu 09 stycznia 2006r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał w niej okoliczności, które doprowadziły do aktualnej sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego. W 1999r. utracił pracę z przyczyn ekonomicznych zakładu pracy, a w roku 2000 prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Pozostawał bez pracy i środków do życia. Groziła mu eksmisja z zajmowanego mieszkania. Po orzeczeniu jego niepełnosprawności znalazł pracę w zakładzie pracy chronionej, gdzie zatrudniony na czas określony, otrzymuje wynagrodzenie miesięczne w kwocie 849 zł. brutto. Wskazał ponadto na okoliczności towarzyszące przystąpieniu do spółki cywilnej oraz jak doszło do sytuacji, w której stał się odpowiedzialny za zobowiązania spółki wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd, w granicach przysługujących mu kompetencji sprawuje kontrolę zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem i zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy znajdujące zastosowanie w rozpatrywanej sprawie dopuszczają możliwość umorzenia należności z tytułu składek w dwóch sytuacjach. Pierwsza, wskazana jest bezpośrednio w treści art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej u.s.u.s.) i wiąże się z przesłankami nieściągalności należności wymienionymi w ust. 3 pkt. 1 - 6, druga natomiast jest wymieniona w ust. 3a i dotyczy jedynie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, jednakże dopuszcza w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zgodnie z delegacją zamieszczoną w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia warunki umarzania należności w drugiej z powyższych sytuacji, wskazując przesłanki warunkujące umorzenie. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365; dalej rozporządzenie MGPiPS ) wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie może opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W związku z powyższym, ocena wniosku o umorzenie złożonego przez ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem składek, obejmować powinna badanie, czy zachodzą w sprawie przesłanki ich nieściągalności, a jeśli takie nie występują - czy sytuacja wnioskodawcy pozwala na umorzenie należności ze względów określonych w § 3 rozporządzenia MGPiPS. Rozstrzygnięcie w oparciu o wskazane kryteria jest podejmowane przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.; dalej k.p.a) w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy - powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Musi także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie duże znaczenie w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ma zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a. Zgodnie z nią organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Realizacja tej zasady powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 3 cyt. przepisu, na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne ma w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne, to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada jedynie, czy było możliwe wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, a nie tylko ogólnym brakiem środków materialnych, czy generalnymi założeniami polityki administracyjnej. Uzasadnienie decyzji ma więc na celu przekonanie obywatela, że jego sprawa została rozpatrzona wnikliwie, dla sądu stanowić podstawę do prawidłowej kontroli wydanej decyzji, a także w razie potrzeby, ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94) podkreśla się rolę uzasadnienia decyzji, jako jednego z istotnych czynników umocnienia praworządności w administracji. Należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowano się w toku załatwiania sprawy, dają stronie możliwość obrony swoich interesów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ podejmując decyzję odmowną - do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego - nie odniósł się w zasadzie do argumentacji skarżącego, wskazując lakonicznie, iż nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie należności, nie udokumentowano w sposób dostateczny trudnej sytuacji materialnej oraz stanu zdrowia. Również organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji ma obowiązek ponownie przeanalizować cały materiał dowodowy i odnieść się do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę, nawet gdyby wyczerpująco omówił je już organ I instancji. Jednak w niniejszej sprawie Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtórzył argumenty przytoczone w pierwszej decyzji. W uzasadnieniu dodatkowo wskazano jedynie iż strona, pomimo wezwania, nie dostarczyła dokumentów stanowiących nowe dowody w sprawie i jednocześnie potwierdzających ważny interes strony tj. szczególną sytuację majątkową. Należy podkreślić, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty dotyczące między innymi niepełnosprawności skarżącego, jego pozostawania bez pracy, jak i postępowania egzekucyjnego. Uznano, iż nie jest to dokumentacja wystarczająca, aczkolwiek z uzasadnienia decyzji nie wynika które dokumenty oceniono, w jaki sposób i dlaczego okazały się niewystarczające. W ocenie Sądu, stanowi to nie tylko naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., ale również podważa zaufanie obywateli do organów administracyjnych. W uzasadnieniu decyzji organu I-ej i II-ej instancji zabrakło - zdaniem Sądu - wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego - składa się ono przede wszystkim z ogólników, a nadto odnosi się wrażenie, że uzasadnienie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w istocie stanowi "kalkę" uzasadnienia organu I-ej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien ustalić rzetelnie stan faktyczny i dokonać, z uwzględnieniem logiki i zasad doświadczenia życiowego, jego oceny pod kątem zaistnienia lub nie przesłanek do umorzenia należności. Ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku, oparte na uznaniu administracyjnym, winno zawierać uzasadnienie realizujące zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa. Dodatkowo należy podkreślić, iż stosownie do postanowień art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję z dnia [...] listopada 2005r., pominął całkowicie dyspozycję wyżej wskazanego przepisu art. 138 k.p.a., nie odnosząc się w jej sentencji do poprzedniej decyzji wydanej w I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca nie mogą być wykonane w całości.