III SA/Wa 380/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 19 października 2005 r. A. S. - skarżący w rozpatrywanej sprawie, wystąpił o umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Prośbę uzasadniał swoją bardzo złą sytuacją finansową. Skarżący wskazał, że jego 4 osobowa rodzina utrzymuje się z niewielkiego 5 hektarowego gospodarstwa rolnego. Nadto A. S. podniósł, że przebył operację na [...] oraz ma poważne kłopoty z nerkami, a jego żona cierpi na [...]i [...]. Niskie dochody uzyskiwane z gospodarki nie pozwalają na systematyczne leczenie. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r.", po rozpatrzeniu wniosku A. S., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] - postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu odsetek za okres od kwietnia 19995 do kwietnia 2005 r. w kwocie 14.952,90 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes Kasy wyjaśnił, że postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego nie dała podstaw do uznania, że zadłużenie za wymieniony w sentencji decyzji okres było uzasadnione względami ekonomicznymi lub gospodarczymi spowodowanymi działaniem czynników, na które wnioskodawca nie mógł mieć wpływu. Przedstawione we wniosku zdarzenia nie zostały potwierdzone, w ocenie organu, stosowną dokumentacją. W piśmie z dnia 17 listopada 2005 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. A. S. podniósł, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia i wskazał na naruszenie przepisu art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanej dalej jako "k.p.a.". Nadto skarżący zarzucił organowi, że w toku postępowania zostały naruszone przepisy 7 i 77 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie dowodów i nie dokonanie ich oceny przez organ, jak też, że odsetki od składek uległy przedawnieniu. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes Kasy wyjaśnił, że postępowanie dowodowo - wyjaśniające to przeprowadzona wizytacja w gospodarstwie rolnym skarżącego, na podstawie której oceniono warunki materialno - bytowe rolnika. W ocenie organu odwoławczego sytuacja skarżącego jest dobra i nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie. Nadto organ podniósł, że załączone do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokumenty lekarskie, wskazujące na konieczność podjęcia leczenia przez skarżącego i jego żonę, nie mogą zostać uznane za przesłanki do umorzenia należności. Dodatkowo Prezes Kasy zaznaczył, że przy podejmowaniu decyzji o odmowie umorzenia należności organ wziął pod uwagę informacje zawarte w piśmie Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] grudnia 2005 r. Okoliczności wskazane wyżej nie dały podstawy do podjęcia decyzji innej niż określona w sentencji. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem, na jego wniosek uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego może m. in. rozłożyć spłatę należności na raty. Na powyższą decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego A. S. pismem z dnia 22 grudnia 2005 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do rozpoznania. Skarżący zarzucił brak rzeczywistego rozpoznania sprawy, a także brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w decyzji pomieszane są dwie kwestie: umorzenie i istnienie należności. Zgodnie bowiem z przepisem art. 41 b ust. 1 u.u.s.r., który przewiduje 10 letni okres przedawnienia, a który wszedł w życie z dniem 2 maja 2004 r., część należności przed jego wejściem uległa przedawnieniu. Nadto skarżący wskazał, że nie wiedział, iż pisma przywołane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego miały być dowodami w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że dwukrotnie przeprowadzono wizytację w gospodarstwie skarżącego oraz zapewniono mu czynny udział w trakcie sporządzania protokołów z wizytacji. Nadto organ podniósł, że A. S. składał wniosek wyłącznie o umorzenie zaległych należności dochodzonych przez organ. Dlatego też w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. organ odniósł się wyłącznie do rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu została poddana decyzja w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego w stopniu, który skutkował wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odsetek od tych należności ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa Kasy albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes Kasy nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż decyzja Prezesa Kasy ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy również wskazać, iż warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji, jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ administracji jest zatem zobowiązany, między innymi do podporządkowania się regułom prawa procesowego, które przewidują cały ciąg czynności, jakie należy podjąć od chwili wszczęcia postępowania w sprawie do chwili rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł prowadzenia postępowania. Powinny więc także respektować, wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, iż zarówno decyzja wydana w pierwszej jak i w drugiej instancji nie zawierają prawidłowego uzasadnienia, gdyż brakuje w nich analizy czy istotnie uległy przedawnieniu żądane odsetki ze wskazaniem podstawy prawnej zastosowanej oceny. Należności, co do których upłynął okres przedawnienia, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) Ordynacja podatkowa, wygasają. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, prowadzone było postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym ustalenia stanu majątkowego skarżącego, ale nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w wydanych decyzjach. W sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ustalić czy działanie organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, było zgodne z prawem. Uzasadnienia obu decyzji są lakoniczne. W decyzji wydanej w pierwszej instancji organ stwierdził jedynie, iż "postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego nie daje podstaw do uznania, że zadłużenie za w/w okres było uzasadnione względami ekonomicznymi lub gospodarczymi spowodowanymi działaniem czynników, na które Pan nie mógł mieć wpływu". Natomiast w drugiej instancji, Prezes Kasy wskazał, iż w ocenie organu odwoławczego sytuacja skarżącego jest dobra i nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie. Nadto organ podniósł, że załączone do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokumenty lekarskie, wskazujące na konieczność podjęcia leczenia przez skarżącego i jego żonę, nie mogą zostać uznane za przesłanki do umorzenia należności. Dodatkowo Prezes Kasy zaznaczył, że przy podejmowaniu decyzji o odmowie umorzenia należności organ wziął pod uwagę informacje zawarte w piśmie Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...]grudnia 2005 r. Okoliczności wskazane wyżej nie dały podstawy do podjęcia decyzji innej niż określona w sentencji. W tym miejscu należy także podnieść że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaświadczenia dotyczącego strat i zniszczeń upraw sadowniczych i rolniczych w gospodarstwie A. S., a nadto pozostawił poza rozważaniami podniesiony przez skarżącego zarzut przedawnienia części składek. Taki sposób uzasadniania polegający na użyciu rutynowych zwrotów, który pasowałby równie dobrze do wszystkich postępowań prowadzonych w zakresie umorzenia należności, niezależnie od występujących w nich stanów faktycznych i okoliczności podnoszonych przez skarżących, sprawia wrażenie, iż ustalenia dokonane w trakcie postępowania i tak nie mogą wywrzeć żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Stanowi to nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest bowiem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. akt III SA 1756/99 (LEX nr 47228) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Brak podania w uzasadnieniu decyzji (orzeczeniu) motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia". Pogląd ten zdaniem Sądu należy w całości podzielić. Znajduje on zastosowanie również w realiach niniejszej sprawy. Jeżeli chodzi o decyzję organu odwoławczego, to wskazać należy, że respektując z jednej strony prawo Prezesa Kasy działającego w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, po rozważeniu kryteriów wskazanych w art. 41a pkt 1 u.u.s.r., stwierdzić jednak trzeba, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno wskazywać rzeczywiste powody rozstrzygnięcia i przedstawienie przyczyn, którymi organ kierował się przy podjęciu rozstrzygnięcia, natomiast nie może to polegać na używaniu w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy "ogólnych formułek". Niezależnie od powyższego wskazać także trzeba, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zapewniono mu także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że naruszony został przepis art. 10 k.p.a. Z tych przyczyn należało uchylić decyzje organów administracji publicznej obu instancji, bowiem wskazane błędy dotyczyły postępowań obu instancji. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.