III SA/Wa 391/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS"), działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", po rozpatrzeniu wniosku F.K. w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za lata 2000 i 2001, odmówił umorzenia należności za okres od stycznia do sierpnia 2000r. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. Organ wskazał, iż na dzień złożenia wniosku zobowiązany posiadał zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia do sierpnia 2000r. Wobec powyższego wniosek strony w części dotyczącej umorzenia zaległości za rok 2001 jest bezprzedmiotowy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zasady umarzania należności z tytułu składek na ZUS sprecyzowane są w art. 28 u.s.u.s., który w ust. 2 stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Organ powołał przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nadto regulację zawartą w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którą Zakład może umorzyć należność z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. ZUS nie znalazł podstaw do podjęcia pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, gdyż uznał, iż z uwagi na wiek i stan zdrowia zarówno wnioskodawca jak i jego małżonka nie zostali pozbawieni możliwości zarobkowania. W ocenie organu nie stwierdzono również szczególnych okoliczności pozwalających na umorzenie zadłużenia na podstawie art.28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca nie wykazał bowiem , iż jego stan majątkowy i sytuacja rodzinna oraz okoliczności o których mowa w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia uniemożliwiają mu spłatę zadłużenia. Pismem z dnia 18 października 2005r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona ponownie wskazał na trudną sytuacją materialną i rodzinną. Jedynym dochodem rodziny jest emerytura ojca wnioskodawcy w wysokości 852, 75 zł. , co w przeliczeniu na jedną osobę stanowi kwotę 284,25 zł. Wskazał , iż jest to kwota poniżej minimum socjalnego, która pozwala nie umrzeć z głodu. Podniósł nadto, iż wraz z żoną od kilku lat chorują na przewlekłe choroby, które uniemożliwiają podjęcie pracy zarobkowej. Koszty leków wykupują dzieci, kształtują się one w wys. od 50 do 150 zł. miesięcznie. Dom o pow. 72,83 m. kw., który składa się z trzech pokoi, kuchni i łazienki zamieszkują trzy rodziny. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes ZUS po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] października 2005r. W uzasadnieniu wskazano, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż miesięczne wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wynoszą około 450 zł miesięcznie, w kosztach tych partycypuje córka wraz z mężem oraz ojciec. Prezes ZUS wyraził pogląd, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanek o których mowa w art.28 ust. 3a u.s.u.s. Nie wykazał bowiem, iż nie jest w stanie opłacić zaległości z tytułu składek. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc że jest nieprawdą, jakoby nie wykazał, iż nie jest w stanie opłacić zaległości z tytułu składek. Ponownie przedstawił swoją sytuację materialną, wskazując, iż jedynym źródłem utrzymania rodziny jest emerytura ojca. Skarżący wraz z żoną są osobami bezrobotnymi, bez prawa do zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas podnoszoną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. . Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymująca w mocy, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzję ZUS z dnia [...] października 2005 r. w sprawie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia do sierpnia 2000r. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że kwestia umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak trafnie wskazano w obu wydanych w sprawie decyzjach, unormowana została m.in. w art. 28 u.s.u.s.. Zgodnie z ustępami 1 i 2 tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ustępów 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w enumeratywnie określonych przypadkach całkowitej ich nieściągalności. Sąd podkreślił, że stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, prawodawca posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej nie może być jednak mylony z prawem do dowolnej oceny zebranego materiału. Oznacza on jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95 (Orz. Pod. 1997/3 str. 14), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95 (LEX nr 26643), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 (Serwis Podatkowy 1997/7 str. 51, POP 1997/2 poz. 49, Glosa 1997/7 str. 32), czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95 (niepubl.). Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, w szczególności w aspekcie regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazując, iż zobowiązany nie wykazał, iż nie jest w stanie opłacić składek. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że organ nie odniósł się w stopniu wystarczającym do ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności jeśli chodzi o analizę przesłanek o których mowa w § 3rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Co więcej, mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności podnoszone przez stronę okoliczności odnoszące się do jej sytuacji materialnej, w tym fakt, iż jedynym źródłem utrzymania rodziny jest emerytura ojca zobowiązanego, co w przeliczeniu na jedną osobę stanowi kwotę 284,25 zł., Sąd doszedł do przekonania, iż zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosek, iż nie stwierdzono okoliczności pozwalających na umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji wynosiły 6.064,14 zł., jest wnioskiem dowolnym, dokonanym wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, naruszającym wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Stanowiska tego nie zmienia podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, iż w wydatkach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego partycypuje córka wraz z mężem. Wyrażony przez Sąd pogląd znajduje uzasadnienie przede wszystkim w kontekście powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., a szczególnie §3 pkt tego rozporządzenia, który stanowi, iż ZUS może umorzyć składki, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazany wyżej art. 80 k.p.a. zawiera in implicite zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowiąc, iż organ ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, nie oznacza jednak dowolnej oceny dowodów, nie mającej oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zakres swobody uznania jest bowiem zawsze określony przez prawo. Granice te tworzą zarówno przepisy kompetencyjne, jak przepisy o postępowaniu administracyjnym, wreszcie przepisy tzw. materialnego prawa administracyjnego. To zaś tworzy nawet wobec decyzji podjętych w ramach swobodnego uznania administracyjnego możliwości prawnej kontroli w zakresie dochowania granic i prawnych warunków rozstrzygania sprawy ( tak w : Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zbigniew Janowicz, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa - Poznań 1995r., komentarz do art. 107. ) . Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jednocześnie Sąd zaznacza, że dokonując powyższej oceny prawnej nie przesądza co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej do istotnych naruszeń przepisów postępowania doszło i w tym zakresie Sąd zwraca uwagę na konieczność uniknięcia podobnego uchybienia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Dopiero bowiem wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania, w tym m.in. wskutek gruntownej analizy argumentów Skarżącego, a także materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej co do istoty sprawy. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art.80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.