III SA/Wa 396/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Piotr Przybysz, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. (dalej zwany "NUS") prowadził do majątku zobowiązanej – M. K. (dalej "Skarżąca") postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z [...] listopada 2011 r. wystawionego przez wierzyciela - Prezydenta Miasta P. na należności w podatku od nieruchomości za I, II, III kwartał 2011 r. NUS w celu wyegzekwowania ww. należności zawiadomieniem z 30 listopada 2011 r. zajął prawo majątkowe Skarżącej stanowiące świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym - ZUS w P. Ww. zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem ww. tytułu wykonawczego doręczono Skarżącej 2 grudnia 2011 r. Skarżąca w piśmie z 6 grudnia 2011 r., nadanym na poczcie 12 grudnia 2011 r. (wpływ do NUS 13 grudnia 2011 r.) zarzuciła, że nie doręczono jej decyzji, będącej podstawą wystawiania ww. tytułu wykonawczego, ani też upomnienia. Zakwestionowała prawidłowość przeprowadzonej czynności egzekucyjnej, twierdząc, że jest ona niezgodna z prawem. Wniosła także o nienarażanie jej na dodatkowe koszty. NUS zawiadomieniem z 29 grudnia 2011 r. poinformował Skarżącą, że jej pismo z 6 grudnia 2011 r. zostało przekazane do Dyrektora Izby Skarbowej w R. (dalej zwany "DIS"). DIS zwrócił NUS podanie Skarżącej z 6 grudnia 2011 r., wskazując, że okoliczności podnoszone przez Skarżącą w sprawie prowadzenia egzekucji stanowią podstawę do wniesienia zarzutów w trybie art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej zwana "u.p.e.a."), które powinny być wniesione w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Wskazał również, że jeżeli okoliczności umożliwiające dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego pojawią się po upływie terminu do wniesienia zarzutów, zobowiązana może złożyć wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyn wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a., gdyż w pkt 2 tego przepisu mowa jest o przesłance umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci nieistnienia obowiązku, a w pkt 7 wymieniono: brak doręczenia upomnienia. Skarżąca w ww. piśmie powołuje się też na czynność egzekucyjną, która może być wniesiona w terminie 14 dni od dnia zakwestionowania tej czynności za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Skoro zatem Skarżąca sformułowała w swoim podaniu kilka środków prawnych, NUS powinien zastosować treść art. 66 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwana "K.p.a."), zawiadamiając Skarżącą, że powinna wnieść w zakresie skargi na czynność egzekucyjną odrębne podanie do właściwego organu. NUS 16 stycznia 2012 r., działając w trybie art. 66 § 1 K.p.a., poinformował Skarżącą, w związku z jej pismem z 6 grudnia 2011 r., że w zakresie rozpoznania: skargi na czynności egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułu wykonawczego właściwy jest DIS, zaś wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego właściwy jest NUS. Jeżeli skarga na czynności egzekucyjne zostanie złożona w terminie 14 dni od otrzymania ww. zawiadomienia, zostanie uznana za złożoną w dniu jej wniesienia (13 grudnia 2011 r.). Skarżąca pismem z 23 stycznia 2012 r. wniosła do DIS skargę na czynności egzekucyjne powołując się na zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym - ZUS otrzymane 2 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu wskazała na brak doręczenia upomnienia oraz decyzji będącej podstawą wystawienia ww. tytułu wykonawczego, co stało się przyczyną niezapłacenia przez nią podatku od nieruchomości. Przedstawiła również czynności, jakie podejmowała w związku z ww. tytułem wykonawczym oraz dokonanym zajęciem u Prezydenta Miasta i w Urzędzie Miasta w wydziale finansowym. Do skargi załączono korespondencję kierowaną do organów administracji państwowej w związku z nieprawidłowościami, które spowodowały niesłuszne zajęcie. DIS, na podstawie art. 54 § 5 u.p.e.a., postanowieniem z 7 marca 2012 r. oddalił skargę na czynność egzekucyjną, uznając, że zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego dokonano zgodnie z przepisami u.p.e.a. W uzasadnieniu podkreślił, że pismo Skarżącej z 23 stycznia 2012 r. należało uznać za skargę na czynności egzekucyjne, która stanowi administracyjny środek zaskarżenia uregulowany w art. 54 u.p.e.a. Skarżąca zachowała termin do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne - zajęcie świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego, gdyż po raz pierwszy skargę zawarła w piśmie z 6 grudnia 2011 r. (data nadania w placówce pocztowej 12 grudnia 2011 r.), kierując ją do NUS wraz z innym żądaniem, podlegającym rozpatrzeniu przez NUS. Skarżącą zawiadomiono w piśmie z 16 stycznia 2012 r., w trybie art. 66 k.p.a., że jeżeli skarga na czynność egzekucyjną zostanie złożona do DIS w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia, zostanie uznana, zgodnie z art. 66 § 2 k.p.a., za złożoną 13 grudnia 2011 r. (w dniu wniesienia pierwszego podania). Skarżąca zawiadomienie otrzymała 19 stycznia 2012 r., a skargę nadała w placówce pocztowej 24 stycznia 2012 r., zachowując tym samym termin do jej wniesienia. DIS wskazał, że skoro ww. zawiadomienie o zajęciu ww. prawa z 30 listopada 2011 r. doręczono Skarżącej 2 grudnia 2011 r., a pierwsze podanie zawierające skargę Skarżąca nadała w placówce pocztowej 12 grudnia 2011 r., termin do wniesienia ww. skargi został zachowany. DIS wyjaśnił, że pojęcie "czynności egzekucyjnych" zdefiniowano w art. 1a u.p.e.a. zawierającym słowniczek pojęć ustawowych i zgodnie z pkt 2, jako czynności egzekucyjne należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania, zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Organ nadzoru rozpatrując skargę na czynności organu egzekucyjnego powinien ocenić prawidłowość ich dokonania zgodnie z przepisami u.p.e.a. Kwestionowanej czynności - zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego dokonał organ egzekucyjny - NUS - na podstawie zawiadomienia z 30 listopada 2011 r., a zatem, ocenie podlega zgodność ww. czynności egzekucyjnej z przepisami regulującymi zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci egzekucji ze świadczeń zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej – zawarte w Dziale II rozdział 3 u.p.e.a. Powołując art. 79 § 1 i 4 u.p.e.a. i art. 67 § 1 u.p.e.a., stwierdził, iż zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego Skarżącej dokonano zgodnie z ww. przepisami, zawierało ono wszystkie niezbędne elementy o których mowa w art. 67 § 2 u.p.e.a. i sporządzono je na obowiązującym druku, stanowiącym załącznik nr 13 do rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.; dalej zwane "rozporządzeniem z 2001 r."). Skarżąca w zażaleniu na ww. postanowienie z 7 marca 2012 r. opisała kolejne fazy z zakresu różnych postępowań toczących się przed kilkoma organami administracji publicznej. Minister Finansów postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie DIS wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 17, art. 18 i art. 54 u.p.e.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w art. 54 u.p.e.a., który stanowił podstawę postanowienia DIS, przewidziano swoistą ochronę zobowiązanego przed naruszeniami przepisów postępowania. W ramach tego środka zaskarżenia można jednak wnosić wyłącznie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W sprawie NUS zastosował jeden z ww. środków, wymieniony w art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a., a podstawę do zastosowania ww. środka egzekucyjnego stanowił tytuł wykonawczy, którego odpis doręczono Skarżącej 2 grudnia 2011 r. z zawiadomieniem o zajęciu ww. prawa majątkowego. NUS stosując ten środek na podstawie art. 79 u.p.e.a., zawiadomieniem z 30 listopada 2011 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym. Organ egzekucyjny jednocześnie wezwał organ rentowy, aby nie wypłacał zajętej części świadczenia zobowiązanemu, lecz przekazał ją organowi egzekucyjnemu aż do pełnego pokrycia egzekwowanych należności pieniężnych, na pokrycie egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz kosztami egzekucyjnymi. Zdaniem Ministra Finansów prawidłowe było uznanie przez DIS, iż czynności egzekucyjnej polegającej na zajęciu wierzytelności pieniężnej w ZUS dokonano stosownie do procedury z art. 79 u.p.e.a. O zajęciu powiadomiono Skarżącą 2 grudnia 2011 r., przesyłając jej odpis zawiadomienia o zajęciu skierowany do ZUS. Równocześnie druk zawiadomienia z formalnego punktu widzenia odpowiada wzorowi określonemu przepisami rozporządzenia z 2001 r. Ww. zajęcie podpisał uprawniony pracownik NUS. ZUS poinformował organ egzekucyjny, że potrącenie z ww. świadczenia wprowadzono od należności za grudzień 2011 r. W wyniku zajęcia ww. tytuł wykonawczy zrealizowano w całości. Minister Finansów odnosząc się do zarzutów dotyczących braku doręczenia upomnienia i decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego wskazał, iż zarzuty te nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu w sprawie skargi na czynności egzekucyjne. Z materiału dowodowego wynika, iż Skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji z uchybieniem terminu i NUS wydając postanowienie z 13 lipca 2012 r. nie był władny do zbadania sprawy pod względem merytorycznym. Minister Finansów podkreślił, iż na mocy art. 19 u.p.e.a. organy administracji publicznej, są zobligowane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Nie jest zatem możliwe rozpoznanie kwestii wykraczających poza zakres prowadzonego postępowania. W sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym lub wierzycielskim, stosownie do art. 168b u.p.e.a., Skarżąca posiada uprawnienie do dochodzenia odszkodowania od organu egzekucyjnego lub wierzyciela, za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z 24 kwietnia 2014 r. Skarżąca ponownie podniosła, że nie doręczono jej decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego oraz upomnienia. W uzasadnieniu zarzuciła niewłaściwe działanie urzędów państwowych i ich pracowników. Opisała również przebieg różnych postępowań toczących się przed kilkoma organami administracji publicznej. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 2001/14 oddalił skargę Skarżącej. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną i zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 33 pkt 7 u.p.e.a. przez brak zastosowania oraz w zw. z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 54 u.p.e.a. przez błędne zastosowanie pomimo, że zarzut Skarżącej odpowiadał istocie środka określonego w art. 33 pkt 7 u.p.e.a., a tym samym brak było podstaw do kwalifikowania go jako skargi na czynności egzekucyjne, a także w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 2 Konstytucji RP wskutek uznania, że Skarżąca została prawidłowo pouczona o sposobie i terminie wniesienia środka jakim są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a także o konsekwencjach uchybienia terminowi do wniesienia tego środka. Wskazując powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3072/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał i nie rozważył dostatecznie przebiegu i materiałów kontrolowanej sprawy – w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy wniosek Skarżącej wszczynający postępowanie był rzeczywiście skargą na czynności egzekucyjne w rozumieniu art. 54 § 1 u.p.e.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej obecnie sprawie istotne jest to, że była już ona wcześniej przedmiotem oceny zarówno tutejszego Sądu, jak i przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. II FSK 3072/15. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną M. K. wniesioną od wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu, a mianowicie od wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 2001/14, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Związanie", o którym mowa w ww. przepisie ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe rozwiązania mają na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowania. Komentowany przepis ma na celu zapewniać również jednolitość orzecznictwa (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 577). Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd w niniejszym składzie nie tylko nie miał podstaw do odstąpienia od oceny prawnej oraz faktycznej wyrażonej w poprzednio podjętym w tej sprawie przez NSA wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r., I FSK 3072/15, ale wręcz, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia tego wyroku był nią związany. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko NSA wyrażone we wskazanym wyroku. Przypomnieć zatem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz skarga na czynności egzekucyjne to dwie nietożsame instytucje prawne, zawierające odrębną treść, odnoszące się do różnych przedmiotów, mogące wywierać odpowiednie dla siebie skutki prawne (por. art. 33 u.p.e.a., art. 34 u.p.e.a., art. 35 u.p.e.a., art. 54 u.p.e.a.). Jeżeli ze stanowiska zobowiązanego, które zostało sformułowane i przedstawione w jego wniosku, wynika, że wnosi on zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, wniosek taki powinien zostać rozpoznany; w przypadku uchybienia terminu do złożenia zarzutu właściwy organ powinien okoliczność tą niewątpliwie uwzględnić przy załatwianiu wniosku; dałoby to zobowiązanemu co najmniej możliwość prowadzenia sporu prawnego w przedmiocie zachowania ww. terminu, na przykład w zakresie ustalenia daty doręczenia tytułu wykonawczego i dokonania pierwszej czynności egzekucyjnej w sprawie. Organ postępowania egzekucyjnego nie jest natomiast uprawniony to zamiennego stosowania przywoływanych powyżej instytucji prawnych, w tym rozpoznawania skargi na czynności egzekucyjne w przypadku wniosku, którego merytoryczna treść wskazuje na to, że stanowi on zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej skargi, w ocenie Sądu, uznać należało, że organy naruszyły art. 54 u.p.e.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie. Z pisma Skarżącej z 6 grudnia 2011 r., w którym zarzuciła, że nie doręczono jej decyzji, będącej podstawą wystawiania tytułu wykonawczego, ani też upomnienia, wynika, że okoliczności przez nią podnoszone stanowią podstawę do wniesienia zarzutów w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym organ nie był uprawniony do rozpoznania podania Skarżącej jako skargi na czynności egzekucyjne. A zatem, mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ egzekucyjny powinien dokonać sprawdzenia, weryfikacji i oceny kontrolowanego postępowania, tak żeby jego rozstrzygnięcia stanowiły zgodne z prawem odniesienie się do rzeczywistej treści żądań strony, nie zaś do wniosków, które ze stanowiska strony w istocie dostatecznie nie wynikają. Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.