III SA/Wa 399/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jarecka(spr.), Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2004r. o nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2004r. skarżący zwrócił się o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wskazał, iż obowiązek uiszczenia wnioskowanych należności obciążył go po śmierci zony zmarłej w 1998r., której obowiązek ten dotyczył. Od tego czasu umorzono cześć odsetek i rozkładano należności na raty. Stwierdził, iż nie orientuje się, jaka dokładnie suma pozostała do spłaty, ale nie jest w stanie jej uiścić i wnosi o jej umorzenie. Prośbę uzasadnił trudną sytuacją finansową, bowiem z otrzymywanej renty w wysokości około [...] zł ponosi znaczne wydatki na utrzymanie oraz leczenie – konieczne ze względu na zły stan zdrowia. Decyzją z dnia [...] września 2004r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił skarżącemu umorzenia wnioskowanych należności. Wskazał, iż rozmiar i kondycja finansowa skarżącego na tle innych płatników oraz fakt, iż nie wywiązał się on z zawartego układu ratalnego powodują, że brak jest podstaw do umorzenia należności. Powodem takiej decyzji nie mogły być również trudności finansowe w gospodarstwie skarżącego, a jego choroba nie miała związku z powstaniem zadłużenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, iż wbrew stwierdzeniu zawartemu w decyzji I instancji nie posiada gospodarstwa rolnego. Z ulgi ratalnej wywiązywał się dopóki posiadał na to środki finansowe, ale po pogorszeniu stanu zdrowia konieczność ponoszenia wydatków na leki uniemożliwiła mu spłacenia zaległości. Decyzją z dnia [...] października 2004r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ponownie odmówił skarżącemu umorzenia wnioskowanych należności wskazując na identyczną argumentację jak w decyzji z [...] lipca 2004r. Podniósł, iż w złożonym wniosku skarżący nie ujawnił żadnych nowych okoliczności, a stan sprawy znany organowi nie pozwala na podjęcie innego rozstrzygnięcia. W piśmie z 30 listopada 2004r. zatytułowanym zażalenie na decyzję Prezesa KRUS i przekazanym przez ten organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sądu jak skarga, skarżący wskazał, iż zadłużenie dotyczy jego zmarłej żony. Nie pobierała ona renty rolniczej, a na poczet zaległości, wbrew obowiązującym przepisom, zabierano jej dodatek pielęgnacyjny przyznany z tytuły posiadanej I grupy inwalidzkiej. Skarżący nie odziedziczył po żonie żadnego majątku, ale zgodził się uregulować należności. Obecnie nie posiada i nie prowadzi ani gospodarstwa rolnego ani domowego. Jego stan zdrowia stale się pogarsza dlatego nie jest prawdą stwierdzenie, iż we wniosku nie podał żadnych nowych okoliczności pozwalających na umorzenie zaległości. Ponadto wskazał, iż zadłużenie dotyczy nie jego ale zmarłej żony, dlatego błędem jest stwierdzenie, że choroba skarżącego nie miała wpływu na powstanie zadłużenia. Wniósł także o wyłączenie od załatwienia jego sprawy placówek KRUS w P. i K. wobec braku obiektywnej oceny jego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r Nr 7 poz. 25; dalej u.s.r.). Zgodnie z jego treścią Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Ponadto w ust 2 cyt. artykułu wprowadzono możliwość umorzenia należności z tytułu składek przez organ działający z urzędu jeżeli w sprawie zachodzi jedna ze wskazanych w treści przepisu przesłanek nieściągalności należności. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. ma formę decyzji Prezesa Kasy albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes Kasy nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzję administracyjną, a zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.; dalej k.p.a.) w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tego aktu. Przywołane w art. 38 u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ może uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż wydana decyzja będzie w znacznym stopniu opierała się na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ – zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.; dalej powoływanej jako k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. – zgodnie, z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący role uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach w żadnej sposób nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ podejmując decyzję odmowną – do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego – nie odniósł się praktycznie w żaden sposób do argumentacji skarżącego wskazując lakonicznie, iż trudności finansowe jego gospodarstwa nie stanowiły wystarczających powodów do umorzenia należności, a jego choroba nie miała związku z powstaniem zadłużenia. Nie rozstrzygając istoty sprawy stwierdzić jedynie należy, iż choroba skarżącego powinna być rozpatrywania nie tylko w kategoriach jej wpływu na powstanie zadłużenia, tym bardziej, iż nie dotyczyło ono jego osobiście, ale głównie na możliwość spłaty. Sąd zauważa także, iż w decyzji nie wskazano kwoty zaległości obciążającej skarżącego. W złożonym wniosku stwierdził on, iż nie wie jaka suma pozostała do spłacenia – a brak wzmianki o jej wysokości w zaskarżonej decyzji doprowadził do sytuacji, w której organ odmówił skarżącemu umorzenia bliżej nieokreślonej sumy. Podobnie oceniając rozstrzygnięcie wydane w II instancji Sąd stwierdził, iż organ nie uzasadnił prawidłowo wydanej decyzji. Nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w tym argumentu, iż skarżący nie prowadzi żadnego gospodarstwa, a stwierdzenie to ponownie pojawiło się w wydanej przez niego decyzji. Takie "zbycie" argumentów skarżącego nie jest zdaniem Sądu wystarczające jeżeli organ zamierzał przekonać o zasadności podjętego rozstrzygnięcia – a jak wspomniano wcześniej obowiązujące organ przepisy, poza wszelką wątpliwością nakładały obowiązek przekonywania. Na tle użytego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż "znany Kasie stan sprawy nie daje podstaw do umorzenia wnioskowanej należności" Sąd zauważa, iż rolą uzasadnienia decyzji jest aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy i jakich ustaleń dokonał organ. Wskazać także należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego - wyrażoną w katalogu zasad ogólnych w art. 15 k.p.a. jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Dwuinstancyjność postępowania należy rozumieć jako dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy – a wiec w postępowaniu II instancji jako ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 k.p.a. jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Uchybił on bowiem treści art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ, art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i II instancji, nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej powyżej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Na tym tle ocenić należy, iż wydanie rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym ale jednocześnie w oparciu o ocenę całokształtu sytuacji skarżącego, przy jednoczesnym pominięciu jego udziału w postępowaniu było niemożliwe. Z tego właśnie względu naruszenie zasady czynnego udziału strony stanowiło o wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.; dalej u.p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą nie mogą być wykonane w całości.