III SA/Wa 407/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem dnia 7 kwietnia 2005r., Skarżący W. P. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w P. o umorzenie zaległych składek z tyt. ubezpieczenia społecznego. Wniosek swój ponowił w piśmie z dnia 29 czerwca 2005r. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na bardzo ciężką sytuację materialną. Oboje z żoną nie pracują, mają na utrzymaniu czworo dzieci, utrzymują się z zasiłku rodzinnego, świadczenia alimentacyjnego, korzystają również z pomocy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U.. Dodatkowo podniósł, iż najmłodsze z dzieci choruje na [...] i wymaga stałej opieki, a okoliczność ta generuje dodatkowe koszty utrzymania. Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "ZUS") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia własne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w łącznej kwocie 12.759,90 zł. Powołując się na przepis art. 28 ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nadto na regulację zawartą w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ZUS uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Urząd Skarbowy w P. nie zostało bowiem zakończone postanowieniem o umorzeniu z powodu nieściągalności. W ocenie organu nie stwierdzono również szczególnych okoliczności pozwalających na umorzenie zadłużenia na podstawie art.28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca nie przedstawił bowiem dowodów potwierdzających istnienie ubóstwa, klęski żywiołowej, czy przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Pismem z dnia 29 lipca 2005r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona ponownie wskazała na trudną sytuacją materialną i rodzinną, która spowodowała, iż kosztem spłacania zadłużenia wobec ZUS przestała opłacać składki na rzecz KRUS. Aktualnie zobowiązany nie jest w stanie spłacać żadnego zadłużenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2005r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w decyzji organu pierwszej instancji, wskazano nadto, iż strona jest współwłaścicielem nieruchomości, z której możliwe jest skuteczne prowadzenie egzekucji. Organ wskazał również, iż udział strony w nieruchomości obciążony został wpisem hipoteki, jako zabezpieczenie spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Odnosząc się do sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy, organ wskazał, iż choroba syna powoduje co prawda konieczność sprawowania nad nim stałej opieki, jednakże opiekę te sprawuje zona, a zetem nie zachodzi sytuacja opisana § 3 cytowanego wyżej rozporządzenia . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wskazał, iż nadal pozostaje bez pracy, sytuacja finansowa rodziny nie uległa zmianie. Wskazuje na wysokie koszty utrzymania sześcioosobowej rodziny, najstarszy syn chodzi do szkoły, młodsze dzieci też rosną potrzebują odzieży i obuwia, najmłodszy syn jest alergikiem i choruje na astmę oskrzelową. Podkreślił także, iż do momentu kiedy pracował, spłacał zadłużenie wobec ZUS w ratach miesięcznych, nie uchylał się od ich regulowania. Wskazał także, iż w jego ocenie zadłużenie nie wynosi 12.759,90 zł. jak to wynika decyzji, lecz znacznie mniej, na dowód załączył do skargi kserokopię umowy o rozłożenie na raty, kserokopie dowodów opłaconych rat. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko o odmowie umorzenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek skarżącego o umorzenie jego zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek nie może być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Przypomnieć także należy, iż celem ustawodawcy było, aby - poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw dostępne na www.sejm.gov.pl). Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - zwanego dalej: "Rozporządzeniem ". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny,w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości. Wniosek ten organ wyprowadził dokonując analizy przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazując, iż istnieje możliwość prowadzenia egzekucji z udziału w nieruchomości, wobec czego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Nie stwierdzono również szczególnych okoliczności pozwalających na umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że organ nie odniósł się w stopniu wystarczającym do ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności jeśli chodzi o analizę przesłanki o której mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Co więcej, mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności podnoszone przez stronę okoliczności odnoszące się do jej sytuacji materialnej i rodzinnej, Sąd doszedł do przekonania, iż zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosek, iż nie stwierdzono szczególnych okoliczności pozwalających na umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w kontekście powołanej wyżej przesłanki § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., jest wnioskiem dowolnym, dokonanym wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, naruszającym wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Powoływany przepis art. 80 k.p.a. zawiera in implicite zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowiąc, iż organ ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, nie oznacza jednak dowolnej oceny dowodów, nie mającej oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zakres swobody uznania jest bowiem zawsze określony przez prawo. Granice te tworzą zarówno przepisy kompetencyjne, jak przepisy o postępowaniu administracyjnym, wreszcie przepisy tzw. materialnego prawa administracyjnego. To zaś tworzy nawet wobec decyzji podjętych w ramach swobodnego uznania administracyjnego możliwości prawnej kontroli w zakresie dochowania granic i prawnych warunków rozstrzygania sprawy ( tak w : Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zbigniew Janowicz, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa - Poznań 1995r., komentarz do art. 107. ) . W ocenie Sądu podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji możliwość wdrożenia egzekucji z udziału w nieruchomości, sama w sobie nie może stanowić przesłanki utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, gdyż nie zwalnia ona organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia całości sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd zaznacza, że dokonując powyższej oceny prawnej nie przesądza co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej do istotnych naruszeń przepisów postępowania doszło i w tym zakresie Sąd zwraca uwagę na konieczność uniknięcia podobnego uchybienia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Dopiero bowiem wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania, w tym m.in. wskutek gruntownej analizy argumentów Skarżącego, a także materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej co do istoty sprawy. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu sprowadzającego się do kwestionowania wysokości zadłużenia wobec ZUS , wyjaśnić należy, iż kwestia ta nie może być brana pod uwagę w postępowaniu, którego przedmiotem jest umorzenie należności. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art.80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.