III SA/Wa 420/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Honorata Łopianowska, sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Protokolant referent Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. w W. kwotę 387 zł (słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Akademii [...] w W. ("Skarżąca", "A.", "Akademia") od decyzji Prezydenta W. z [...] września 2017 r., określającej Skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za okres od lipca 2013 r. do września 2017 r. w wysokości 111 204 zł, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że w dniu [...] lutego 2014 r. do Prezydenta W. wpłynęła deklaracja Akademii o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zadeklarowanej tam kwocie 1 008 zł. Zadeklarowano nieselektywny sposób zbiórki odpadów oraz 16 opróżnień w miesiącu pojemnika o pojemności 1100 litrów. W dniu 31 sierpnia 2015 r. wpłynęła do Prezydenta deklaracja o wysokości opłaty w kwocie 1728 zł obowiązująca od lipca 2015 r., w której zadeklarowano nieselektywny sposób zbiórki odpadów oraz 8 opróżnień 3 pojemników o pojemności 1100 litrów oraz 8 opróżnień 1 pojemnika o pojemności 240 litrów w miesiącu. W dniu [...] października 2015 roku Prezydent W. przeprowadził na przedmiotowej nieruchomości kontrolę mającą na celu sprawdzenie zgodności przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) oraz uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2015 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego, poz. 6697). Z kontroli sporządzono stosowny protokół. W wyniku kontroli stwierdzono na nieruchomości 4 pojemniki o pojemności 1100 litrów przeznaczone na odpady zmieszane. Punkt odbioru odpadów oraz pojemniki nie były oznaczone adresem nieruchomości. Na terenie nieruchomości znajdowały się też pojemniki firmy [...] w ilości: 1 kontener KP-7, 1 kontener KP-4 oraz 16 pojemników 1100 litrów. Zlokalizowane one były między budynkami dydaktycznymi oraz akademikami. W pojemnikach znajdowały się zmieszane odpady komunalne, a pojemniki te nie były oznaczone rodzajem i kodem gromadzonych w nich odpadów. W dniu kontroli nie przekazano ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 roku Prezydent wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Prezydent określił Akademii wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r. do grudnia 2016 r. w łącznej wysokości 153 198 zł, pomniejszoną o kwotę wpłaconą do dnia 8 listopada 2016 r. Decyzją z [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] września 2017 r. Prezydent W. określił A. wysokość opłaty w łącznej wysokości 111 204 zł, wyliczając odpowiednie kwoty dla poszczególnych miesięcy ze wskazaniem terminu płatności, pomniejszoną o kwotę wpłaconą do dnia 6 września 2017 r., tj. 70 166 zł. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji Skarżąca podniosła, że nieprawidłowo przyjęto kwalifikację odpadów jako komunalne, podczas gdy powstają one w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i odbierane są przez wyspecjalizowane podmioty. Wskazano, że przepisy pozwalają właścicielowi nieruchomości niezamieszkałej na dostosowanie ilości pojemników do jego potrzeb. Zarzuciła Prezydentowi brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nierówne traktowanie interesów Akademii i W., oparcie rozstrzygnięcia na dowodach uzyskanych z naruszeniem zasad określonych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, wskazano, że bezpodstawnie zobowiązano odwołującą do poniesienia opłaty za usługę, która nie została wykonana przez W., W uzasadnieniu powołanej na wstępie, zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołało się na art. 6h, art. 6i ust. 1 pkt 2, art. 6m, art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach ("ustawa") oraz uchwałę Rady W. Nr [...]z dnia [...] marca 2013 r., jak również uchwałę Rady W. Nr [...]z dnia [...]lutego 2015 r., uchwałę Rady W. Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz uchwałę Rady W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której na niezamieszkałej nieruchomości powstają odpady komunalne, zaś obowiązkiem gminy jest gospodarowanie tymi odpadami. W związku z wątpliwościami co do prawidłowości złożonej deklaracji Organ I instancji przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Organ I instancji uprawniony był do przeprowadzenia na danym terenie kontroli przestrzegania ustawy i w efekcie oparcia rozstrzygnięcia m.in. o wyniki tej kontroli. W trakcie kontroli ustalono, że w altanach oraz innych miejscach łatwo dostępnych dla wszystkich użytkowników nieruchomości ustawione były wyłącznie pojemniki firmy "[...]". Natomiast pojemniki operatora, tj. firmy [...], w ilości 4 sztuki o pojemności 1100 litrów, ustawione były na uboczu, w miejscach mało uczęszczanych. Według SKO trudno uznać takie rozmieszczenie pojemników za przypadkowe, zważywszy na fakt, że opłata pobierana przez firmę "[...]" jest bardziej konkurencyjna. Czynności kontrolne wykazały też, że wytwórcami odpadów są głównie studenci, osoby przebywające na terenie nieruchomości oraz najemcy lokali użytkowych. Sporządzone w trakcie kontroli zdjęcia, według SKO, potwierdzają ustalone okoliczności, że gromadzone odpady są odpadami komunalnymi, za gospodarowanie którymi odpowiada gmina Warszawa, a Skarżąca obowiązana jest ponosić z tego tytułu opłaty. Organ odwoławczy wskazał, że wszystkie karty przekazania odpadów firmie "[...]" opisywane są w identyczny sposób w każdym miesiącu: "produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia", "opakowania z papieru i tektury'", "opakowania z tworzyw sztucznych", "opakowania wielomateriałowe", "zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03". Takie też właśnie opisy zostały wykonane na kartach przekazania odpadów w dniu 31 października 2015 r., natomiast zdjęcia z przeprowadzonej kontroli jednoznacznie wskazują na fakt, że odpady w pojemnikach są odpadami komunalnymi. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż na danym terenie prowadzone są działalności biurowe, usługowe, gastronomiczne oraz magazynowe. Ponadto przebywa tam [...] studentów oraz [...] pracowników, a w akademikach znajduje się [...] miejsc noclegowych. Nie ulega wątpliwości, według Organu, że tak duża ilość działalności, osób i noclegów, generuje produkcję dużej ilości odpadów komunalnych, znacznie większą od deklarowanej. W tej kwestii Organ I instancji odwołał się do innych placówek uczelnianych na terenie Warszawy, które zadeklarowały wyższe ilości odpadów komunalnych. Organ I instancji wskazał na Szkołę [...]. Z procentowego zestawienia liczby studentów i miejsc w akademikach obydwu uczelni wynika, że A. zaniżyła w deklaracji ilość odpadów komunalnych, co przełożyło się na zaniżone opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dla oszacowania, zgodnie z art. 6o ust. 1 ustawy , jako podstawę przyjęto ilość faktycznie odebranych odpadów przez firmę "[...]" z wyłączeniem zmieszanych odpadów z betonu, gruzu ceglanego, materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia innych, niż wymienionych w grupie 17 01 06. Obliczenia Organu I instancji SKO uznało za prawidłowe, podobnie jak ustalenia faktyczne oraz wnioski. Wobec powyższego, według SKO, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi należało ustalić w wysokości 2 268 zł za 1 miesiąc w okresie od lipca 2013 r. do czerwca 2015 r. oraz w wysokości 2 988 zł za 1 miesiąc w okresie od lipca 2015 r. do sierpnia 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie obydwu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 127 w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, pomimo zaniechania ponownego rozpoznania sprawy przez SKO, co w szczególności polegało na niepełnej kontroli decyzji I instancji oraz braku odniesienia się do zarzutów określonych w odwołaniu Skarżącej, w wyniku czego SKO nie rozpoznało merytorycznie całości sprawy, podczas gdy zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego przesądza o obowiązku całościowego przeanalizowania i merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, w tym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Według Akademii uchybienie to skutkowało również naruszeniem art. 210 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 124 Ordynacji podatkowej poprzez brak pełnego uzasadnienia decyzji SKO - gdyby SKO w prawidłowy sposób rozpoznało przedmiotową sprawę, wydałoby decyzję uchylającą decyzję I instancji; 2. art. 6o ust. 1 oraz art. 6h ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 233 § 1 Ordynacji podatkowej - poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji pomimo zastosowania przez Organ I instancji niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że odpady powstające na nieruchomości Skarżącej w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i odbierane przez wyspecjalizowane podmioty pozostające poza systemem odbioru odpadów komunalnych zorganizowanym przez W., mają charakter odpadów komunalnych, a co za tym idzie, że Skarżąca zaniżyła wartości podane w deklaracjach za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co z kolei skutkowało uiszczaniem przez nią opłaty w zaniżonej wysokości, podczas gdy wspomniane odpady nie wykazują cech pozwalających na uznanie ich za podobne do odpadów komunalnych, zarówno z uwagi na ich charakter, jak i skład. W konsekwencji Organ I instancji błędnie określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, który to błąd został następnie zaaprobowany przez SKO; 3. art. 6o ust. 1 ustawy w zw. z art. 233 § 1 Ordynacji podatkowej - poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, pomimo że Organ I instancji posłużył się metodą szacowania, w sytuacji, w której - zgodnie z orzeczeniami SKO wydawanymi w analogicznych sprawach - możliwe było oparcie rozstrzygnięcia o obiektywnie dostępne, rzeczywiste dane oraz informacje dotyczące ilości i rodzaju odpadów komunalnych, co w konsekwencji sprawiło, że zamiast ustalić stan faktyczny w sposób rzetelny, bezrefleksyjnie zastosowano metodę szacowania wysokości opłaty za odpady komunalne. Ponadto Prezydent dokonał szacunków innych niż te, o których mowa w art. 6o ust. 1 ustawy, bowiem przy szacowaniu wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami nie odwołał się do ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, lecz oszacował wysokość opłaty w oparciu o dane wynikające z kart przekazania odpadów klasyfikowanych przez Skarżącą jako odpady niekomunalne; 4. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 15 ust. 1 uchwały Nr [...]Rady Miasta W. z dnia[...] lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta W. ("Regulamin") w zw. z art. 233 § 1 Ordynacji podatkowej - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, pomimo zastosowania przez ten Organ błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że rzeczywista ilość wytwarzanych przez Skarżącą odpadów komunalnych nie ma wpływu na ustalenie, czy względem Skarżącej zaszły podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy, gdy tymczasem Regulamin nakazuje właścicielowi nieruchomości niezamieszkałej na dostosowanie ilości pojemników na odpady komunalne do potrzeb nieruchomości uwzględniając charakter danej nieruchomości oraz wskazane w Regulaminie ogólne wytyczne; 5. art. 122, art. 187 §1 i art. 180 OP w zw. z art. 233 § 1 Ordynacji podatkowej - poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo braku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i prawidłowej oceny całego materiału dowodowego przez Organ I instancji, polegające w szczególności na: a) nieustaleniu rzeczywistej ilości odpadów komunalnych oraz odpadów niekomunalnych powstających na nieruchomości Skarżącej, z uwzględnieniem okoliczności, że na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza i biorąc pod uwagę specyfikę przedmiotowej działalności prowadzonej przez podmioty, które najmują lokale znajdujące się w budynku posadowionym na nieruchomości; b) braku przeprowadzenia należytej analizy składu i charakteru odpadów klasyfikowanych przez Skarżącą jako odpady niekomunalne, c) oparciu rozstrzygnięcia w oparciu o dowód niezgodny z prawem, tj. protokół kontroli z dnia [...] października 2015 r., z którego to dokumentu Organy podatkowe wyciągnęły wniosek, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości Skarżącej to odpady komunalne, podczas gdy z protokołu tego nie wynika taka okoliczność, d) wybiórczej i dowolnej ocenie kart przekazania odpadów dokumentujących ilość odpadów klasyfikowanych przez Skarżącą jako odpady niekomunalne, przejawiającej się w uznaniu za wiarygodne kart przekazania odpadów i jednoczesnym uznaniu, że karty te - wbrew informacjom w nich zawartym - dotyczą odpadów komunalnych. Uchybienia zostały następnie zaaprobowane przez SKO, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi; 6. art. 9u ust. 2 ustawy w zw. z art. 379 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 77 ust. 1 i ust. 6 ustawy - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do kontroli, o której mowa w art. 379 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, nie stosuje się art. 77 ust. 1 i ust. 6 ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do zaaprobowania przez SKO uchybienia Organu I instancji, polegającego na niezastosowaniu art. 77 ust. 1 oraz 6 ustawy i oparciu rozstrzygnięcia na dowodach uzyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem zasad określonych w ustawie. Gdyby SKO nie dopuściło się wskazanych naruszeń, uznałoby, że przeprowadzenie kontroli w dniu [...] października 2015 r. było niezgodne z prawem, a co za tym idzie, protokół z przedmiotowej kontroli, zgodnie z art. 180 § 1 Ordynacji, nie mógł być uznany za dowód. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na negatywnych wnioskach płynących z kontroli, które to uchybienie następnie zaaprobowało SKO; 7. art. 6o w zw. z art. 6q ust. 1 w zw. z art. 233 § 1 Ordynacji - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, pomimo że Organ ten niewłaściwie zastosował wskazany przepis wydając decyzję "otwartą", podczas gdy decyzja ta jest decyzją określającą, a brak podania okresu, na jaki została określona opłata (brak podania daty końcowej), powoduje, iż decyzja jest niewykonalna i sprzeczna z prawem z uwagi na swoją niekonkretność, co w konsekwencji sprawia, że decyzja nie może zastąpić deklaracji ani działać naprzód. W obszernym uzasadnieniu Akademia zakwestionowała legalność wydanych decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, z prawem procesowym i materialnym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć tylko niektóre jej zarzuty okazały się trafne. Sąd nie zgadza się z zarzutem wydania tzw. decyzji "otwartej". Z decyzji Prezydenta wynika bowiem jasno, że określono w niej wysokość opłaty za konkretne miesiące przeszłości względem daty wydania decyzji (tj. określono opłatę za okres lipiec 2013 r. – wrzesień 2017 r.). Nieprawdą jest twierdzenie Skarżącej (vide np. str. 5 odwołania, akapit 5), iż Organy przyjęły, że na nieruchomości powstają t y l k o odpady komunalne. W decyzji Prezydenta jasno wskazano, że z zakresu tej decyzji wyeliminowano odpady w postaci gruzu, betonu i innych niewątpliwie niekomunalnych odpadów, tj. innych niż te, które powstają z związku z bytowaniem ludzi. Organy przyjęły więc do wiadomości, że na nieruchomości powstają też odpady niekomunalne, i faktu tego nie zakwestionowały. Akademia przywołała wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska (str. 7 odwołania), według których kwalifikacja odpadów jako komunalnych odbywać się powinna według dwóch kryteriów – ilość i jakość ("...z uwzględnieniem łącznie dwóch kryteriów..."). Tę samą frazę przywołał zresztą SKO (str. 4, ostatni akapit decyzji). Tymczasem, jak wynika z definicji zawartej w ustawie o odpadach, za takie odpady komunalne uważa się te, które cechują się już tylko jedną z dwóch właściwości, tj. dotyczących charakteru "l u b" składu, a nie charakteru i składu. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi i odwołania, że Organy nie wyjaśniły, dlaczego przyjęły komunalny charakter odpadów. Tej kwestii Prezydent poświęcił znaczne miejsce uzasadnienia decyzji. Organ zaprezentował pogląd, że oględziny i dokumentacja fotograficzna wskazywały na komunalny charakter odpadów, czyli że stanowią one takie odpady, które powstają w związku z bytowaniem ludzi. Jak wskazały Organy, pojemniki firmy [...] usytuowane były w miejscach powszechnie dostępnych, na nieruchomości przebywa [...]studentów, [...] pracowników Akademii, znajdują się na niej budynki z miejscami noclegowymi na [...] osób. Ilość odpadów komunalnych zadeklarowanych przez Akademię miała być ponad czterokrotnie niższa, niż ilość zadeklarowana przez Szkołę [...] (chodzi oczywiście o dane proporcjonalne, a nie nominalne). Ponadto charakter prowadzonej na terenie nieruchomości działalności gospodarczej wykluczał, zdaniem Prezydenta, aby ze względu na ilość odpadów podobnych pod względem składu do komunalnych odmawiać im takiej kwalifikacji ze względu na tę ilość właśnie. Inaczej rzecz ujmując - na nieruchomości prowadzona była co prawda różna działalność gospodarcza, ale, zdaniem Prezydenta, jej charakter nie pozwalał uznać, że produkowane w tych punktach odpady znacząco odbiegają pod względem składu od odpadów komunalnych. Prowadzona była tam bowiem działalność gospodarcza biurowa, rehabilitacyjna i fizykoterapeutyczna. Nadto prowadzonych jest aż 6 punktów żywieniowych, hotele, przedszkole. Prezydent wskazał na występującą, zdaniem tego Organu, rażącą dysproporcję pomiędzy deklarowanymi odpadami komunalnymi, a niekomunalnymi (relacja 1/10). Gdyby więc nawet przyjąć, że do zakwalifikowania jako odpad komunalny konieczne jest spełnienie równocześnie dwóch ww. wymogów (dotyczących składu i charakteru), to nadal, zakładając trafność tych wszystkich uwag Organu I instancji, odpady te musiałyby zostać zakwalifikowane jako komunalne. W efekcie wszystkie te argumenty doprowadziły Prezydenta do wniosku o konieczności potraktowania odpadów z kart wydania odpadów jako komunalne. SKO zadeklarowało, że aprobuje ten sposób rozumowania Prezydenta. Zatem zarzut braku wyjaśnienia przesłanek takiego wniosku jest chybiony. Przesłanki te zostały wskazane, co jednak, w ocenie Sądu, nie może automatycznie prowadzić do konkluzji, że wszystkie, wymienione wyżej uwagi Prezydenta i ocena dowodów dokonana przez ten Organ, są zasadne. Organy nigdy nie twierdziły, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych odpadów. Organy powiązały określoną w decyzji opłatę z ilością odpadów ustaloną na podstawie kart przekazania odpadów (odrębną kwestią jest to, czy były w ogóle podstawy do kwestionowania deklaracji Akademii, a jeśli były – czy sposób określenia opłaty był prawidłowy). Dlatego zarzut skargi nr I.4 jest chybiony. SKO wskazało na wyrok NSA o sygn. II FSK 3308/15, w którym wyjaśniono, że opłata nie zależy od kosztów pozbycia się odpadów, już faktycznie poniesionych na rzecz innych podmiotów albo niewspółmierności opłaty do kosztów gminy, z czego należy wnosić, że Organ odwoławczy przychylił się do tego poglądu NSA. Także Sąd Wojewódzki do tego poglądu się przychyla. Ilość odpadów przyjmowana w decyzjach wydanych na podstawie art. 6o ustawy nie jest przy tym ustalana na podstawie "zapotrzebowania na pojemniki", lecz na podstawie rzeczywistej wielkości produkowanych odpadów. Nie da się ustalić "zapotrzebowania", ustala się ilość odpadów mierzoną ilością i wielkością pojemników, a także częstotliwością ich opróżniania. Zawarcie z firmą [...] umowy na odbiór odpadów niekomunalnych, w tym zawarcie tej umowy w ramach postępowania przetargowego, nie stanowi żadnego argumentu na rzecz tezy, że odpady te miały charakter niekomunalny. Odpady mają taki charakter, jaki obiektywnie mają, a nie taki, jaki został im przypisany w umowie z oferentem. Zarzuty skargi odnoszące się do powyższych kwestii Sąd uznał zatem za niezasadne. Zasadny natomiast okazał się zarzut pominięcia przez SKO szeregu argumentów odwołania oraz zdawkowego, niewystarczającego uzasadnienia wydanej decyzji. W odwołaniu Akademia wskazała (str. 13) na "rozwiązania" podjęte po kontroli z października 2015 r. (nowe pojemniki, umieszczenie pojemników firmy [...] w innych, niedostępnych miejscach, akcje informacyjne wśród najemców). Rozwiązania te miały zmierzać do wykonania zaleceń pokontrolnych oraz wykluczać zastosowanie tych zaleceń do okresu po kontroli. Sąd wskazuje zatem, że SKO do tej kwestii w ogóle się nie odniosło. Organ odwoławczy nie odniósł się też do kwestii przypadkowego zanieczyszczenia pojemników (str. 13 odwołania), w tym do tego, że w dniu kontroli były one prawie puste. SKO nie wyjaśniło, jak potraktować należy zarzut dotyczący dopuszczalnych limitów zanieczyszczenia frakcji odpadów (jak wskazywano w odwołaniu – nawet 40% danej frakcji może składać się z odpadów jakościowo nieprzystających do tej frakcji, co nie zmienia kwalifikacji tych odpadów). SKO zbyło milczeniem kwestię różnorodności odpadów produkowanych na nieruchomości. Skarżąca podała w odwołaniu, że na nieruchomości powstają takie odpady, które, ze względu na ilość, nie są nigdy wytwarzane w gospodarstwach domowych, w związku z bytowaniem ludzi - piłki, gąbki, rowery, zużyty sprzęt sportowy, elementy siłowni, bramki, materace, wyposażenie sal gimnastycznych, opakowania zbiorcze po odżywkach, trawa, gałęzie, ziemia, odpady z czyszczenia ulic i placów. Akademia z tego względu kwestionowała ich uznanie za komunalne. Jakkolwiek przed wydaniem decyzji Prezydenta kwestia ta nie była podnoszona przez Skarżącą, to przecież pojawiła się ona w odwołaniu (str. 14). Nie doczekała się jednak ta sprawa stanowiska Organu odwoławczego. Ponadto SKO przemilczało sprawę różnych rodzajów profilów działalności najemców i czasu ich przebywania na nieruchomości. Te okoliczności faktyczne także, według Akademii, wykluczały uznanie odpadów opisanych w kartach przekazania za odpady komunalne. SKO zignorowało także zarzut pominięcia kodów odpadów wskazanych w kartach przekazania odpadów, a nadto zarzut niewystarczającej ilości kontroli oraz niereprezentatywności tej jednej kontroli (jedna kontrola, której ustalenia – i tak, według Skarżącej, wadliwe – ekstrapolowano na cały okres 4 lat, objęty decyzją). SKO pominęło zarzut wybiórczej oceny wartości dowodowej kart przekazania odpadów – Akademia wskazywała, że - z jednej strony – Prezydent zaaprobował dane z kart odnoszące się do masy odpadów, ale - z drugiej strony - zanegował je w zakresie odnoszącym się do kodów, czyli klasyfikacji odpadów dokonanej (nota bene zgodnie) przez Skarżącą i firmę [...]. W odwołaniu sformułowano zarzut naruszenia przez Prezydenta art. 227 ust. Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez dokonanie kontroli pomimo braku zgody rektora Akademii na wejście strażników Straży Miejskiej w W. na teren tej uczelni i przeprowadzenie kontroli. Ponadto sformułowano stanowisko, że kontrola nastąpiła z naruszeniem art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niedoręczenie zawiadomienia o zamiarze dokonania kontroli w stosownym czasie. Według Akademii te błędy kontroli wykluczały protokół z tej kontroli z kręgu dopuszczalnych dowodów. Ponownie należy tu odnotować, że SKO skwitowało ten wątek odwołania niezrozumiałym milczeniem, tak, jakby w ogóle nie pojawił się on w tym środku odwoławczym. Sąd zauważa, że SKO rozpoznawało odwołanie Akademii przez ponad rok (prawie 14 miesięcy!), choć samo nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego i nie dokonało żadnej czynności procesowej. Nie wydano nawet postanowienia w trybie art. 200 Ordynacji podatkowej. O ile naruszenie tego przepisu Ordynacji nie może być automatycznie uznawane za uchybienie procesowe skutkujące obowiązkiem uchylenia decyzji, to w zestawieniu z szeregiem wskazanych wyżej zaniechań i przemilczeń kwestii podniesionych w odwołaniu, procedowanie Organu odwoławczego musi być potraktowane jako naruszające zasadę czynnego udziału Akademii w postępowaniu (art. 123 § 1 Op), co miało wpływ na wynik sprawy. SKO rozpoznało w istocie tylko część odwołania, zamiast odnieść się do wszystkich argumentów i zarzutów, które Skarżąca wypunktowała w odwołaniu, i które uznała za istotne. Stanowi to dodatkowo jawne naruszenie art. 121 § 1, a nadto art. 210 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej. Nie należy przy tym oczekiwać, że do tych kwestii, które SKO bezprawnie pominęło w swojej decyzji, odniesie się Sąd, i że po ewentualnym uznaniu wadliwości stanowiska Akademii Sąd oceni, że zaniechania SKO nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Przypomnieć bowiem należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji i sprawowanie funkcji trzeciej instancji administracyjnej. Sąd tylko kontroluje administrację, a nie zastępuje jej, sąd administracyjny nie jest trzecią instancją administracji publicznej. W niniejszej sprawie SKO w lakonicznym w istocie uzasadnieniu swojej decyzji (większa części tej decyzji poświęcona została zreferowaniu dotychczasowego przebiegu postepowania i przywołaniu licznych przepisów różnych ustaw) przywołało kilka przepisów ustawy i ustawy Prawo ochrony środowiska, zreferowało przebieg postępowania do czasu wydania decyzji przez Prezydenta, po czym wskazało jedynie, że niewątpliwie ("Nie ulega wątpliwości..." – str. 5 decyzji) "...tak duża ilość działalności, osób i noclegów generuje produkcję dużej ilości odpadów komunalnych, znacznie większą od deklarowanej.". Następnie SKO "podzieliło całkowicie ustalenia faktyczne oraz wnioski", zapewniło, że Prezydent "...w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisów i prawidłowo je zastosował.". Ocena SKO jest więc arbitralna, częściowa, a nadto nie zawiera żadnego w istocie uzasadnienia. Sąd nie dysponuje wiedzą, jaką ilość odpadów komunalnych zwykle wytwarza uczelnia nauczająca kilka tysięcy studentów, zatrudniająca kilkuset pracowników naukowych oraz mieszcząca wymienione w decyzji instytucje (domy studenckie, hotele, przedszkole, itd.). Dla Sądu kwestia ta nie jest niewątpliwa. Po części ocena SKO bazuje zresztą na nieprawdziwych danych. Na str. 5 swojej decyzji SKO wskazało mianowicie, że "...organ I instancji odwołał się do innych placówek uczelnianych na terenie Warszawy, które zadeklarowały wyższe ilości odpadów komunalnych.". Tymczasem z decyzji Prezydenta jasno wynika, że punktem odniesienia (porównania) tego Organu była deklaracja złożona przez tylko jedną, wyższa uczelnię w Warszawie, tj. Szkołę [...]. Nie można więc mówić o "placówkach uczelnianych", lecz, co najwyżej, o "placówce uczelnianej" . Nie można zaaprobować takiego sposobu procedowania SKO. W skardze trafnie wskazano, że naruszona on art. 127 Ordynacji podatkowej, poza ww., innymi przepisami tej ustawy. W dalszym więc postępowaniu SKO ponownie rozpatrzy odwołanie, z tym, że odniesie się do wszystkich jego zarzutów i twierdzeń. O ile SKO uzna je za niezasadne, Sąd wskazuje na następujące okoliczności, które powinny być uwzględnione w dalszym procedowaniu niniejszej sprawy: Z art. 6o ustawy wynika, że wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest możliwe tylko w razie "uzasadnionych wątpliwości" co do rzetelności danych zawartych w deklaracji. Punktem wyjścia dla takiej decyzji (w razie złożenia deklaracji) jest wykazanie, że zadeklarowane dane są nierzetelne, nieprawdziwe. W niniejszej sprawie, jak Sąd wyżej zasygnalizował, Prezydent W. odniósł wartość zadeklarowanych przez Akademię odpadów do wartości zadeklarowanej przez S., i uznał, że typową, normalną i prawdziwą wartością jest ta, która wynika z deklaracji S.. Poza sporem jest, że – istotnie – ilość odpadów komunalnych zadeklarowanych przez Akademię odbiega wyraźnie (in minus) od ilości zadeklarowanej przez tę drugą uczelnię (uwzględniając dane proporcjonalne). Niemniej, w ocenie Sądu, nie tworzy to jeszcze stanu "uzasadnionych wątpliwości" co do rzetelności danych zadeklarowanych. O takich uzasadnionych wątpliwościach można byłby mówić tylko wówczas, gdyby wskutek porównania danych z kilku uczelni okazało się, że wielkość zadeklarowana przez Skarżącą odbiega wyraźnie od danych tych pozostałych. Na razie ze sprawy wynika tyle tylko, że Akademia wytwarza kilkakrotnie mniej odpadów, niż S., ale nie to, która ilość z tych dwóch deklarowanych jest "normalna", a która od tej normy odbiega in minus lub in plus. Nie wiadomo więc, czy to Akademia wytwarza niezwykle mało odpadów, czy też S. wytwarza ich niezwykle dużo. Dlatego w razie konieczności dalszego procedowania w sprawie (tj. po rozpatrzeniu ww., wszystkich zarzutów odwołania, i w razie ich uznania za niezasadne), należy porównać dane zadeklarowane przez Skarżącą z danymi większej ilości uczelni podobnych. Po ewentualnym wykazaniu, że dane zadeklarowane przez Akademię rzeczywiście odbiegają od wielości deklarowanych przez właścicieli innych nieruchomości podobnych, za prawidłowe uznane być powinno podejście Organów co do kwestii ustalania opłaty według ściśle przewidzianej w ustawie zasady. Otóż wadliwy jest zarzut Akademii, że Prezydent był zobowiązany do szacowania opłaty. W art. 6o ustawa dopuszcza bowiem określenie opłaty także na podstawie "dostępnych danych". W niniejszej sprawie nie nastąpiło szacowanie ilości odpadów Akademii. Prezydent oparł się bowiem na danych wynikających z kart przekazania odpadów. Skorzystał zatem z jednej z dwóch możliwości, w jakie ustawa wyposażyła organy, tj. z tej wynikającej z wcześniejszej części art. 6o ust. 1 ustawy – wziął po uwagę właśnie "dostępne dane". Co do zasady nie można temu sposobowi określenia opłaty niczego zarzucić. Prezydent oparł się jednak w przyjętej metodzie określenia wysokości opłaty nie tylko na takich danych dostępnych. Organ przyjął bowiem, że 1m³ odpadów waży ok. 250 kg. Prezydent nie wyjaśnił jednak, dlaczego przyjęto taką masę 1m³ odpadów. Samo przeliczenie masy na objętość odpadów było rzeczywiście konieczne, skoro ilość odpadów ujęta w kartach przekazania odpadów podała była według masy, podczas gdy z uchwał Rady W. wynika, że opłata zależy od ilości opróżnianych pojemników o wskazanej pojemności. Z materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika jednak, dlaczego Prezydent przyjął taką właśnie masę 1 m³ odpadów, tj. masę 250 kg, a nie np. 200 lub 300 kg. Należy odnotować, że taka aproksymatywna waga 1m³ odpadów miała charakter rozstrzygnięcia arbitralnego, dowolnego, nie popartego żadnymi "twardymi" dowodami. Nie została ona nawet w żaden sposób uprawdopodobniona. Sąd ponownie nie wie, czy takie założenie, że 1m³ odpadów waży 250 kg, można zaakceptować, czy można uznać je za trafne, możliwe. Po pierwsze bowiem – w żaden sposób nie zostało ono uzasadnione. Po drugie jednak – skoro Organy w istocie odstąpiły od szacowania określonego w art. 6o ust. 1 ustawy, gdyż uznały, że dysponują dostępnymi danymi, to dane takie rzeczywiście powinny być dostępne. Organy nie mogły opierać się na założeniach, przypuszczeniach, lecz wszelkie dane, które wykorzystano w procesie ustalenia opłaty, musiały być kwestią faktu – musiały być po prostu dowiedzione. Gdyby natomiast takich faktów dowieść się nie udało, to temu właśnie służy przewidziana w tym przepisie instytucja szacowania ("...biorąc pod uwagę [...] uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze."). Szacowanie tym zatem różni się od ustalania wysokości opłaty na podstawie "dostępnych danych", że wko[...]nowana jest w to szacowanie ewentualność, a właściwie pewność, że ustalona w wyniku szacowania wielkość nie będzie dokładnie odpowiadać rzeczywistości. Tymczasem ustalanie opłaty na podstawie "dostępnych danych" ma zmierzać do uzyskania dokładnych, rzeczywistych wartości co do ilości wytworzonych odpadów i wielkości należnej z tego tytułu opłaty. Jak zatem widać – Organy połączyły dwie niepołączalne instytucje procesowe. Przyjęły ilość odpadów ustaloną na podstawie kart przekazania odpadów (tu Organy rzeczywiście dysponowały "dostępnymi danymi") oraz przybliżoną, przyjętą (na zasadzie "mniej – więcej"), hipotetyczną objętość tych odpadów (ok. 250 kg masy stanowić miało 1m³). Takiego sposobu ustalenia opłaty nie można zaakceptować, gdyż nie przewiduje go ustawa. Ustawa daje wybór pomiędzy tylko dwoma opcjami (tertium non datur): ustalenie opłaty na podstawie dostępnych, czyli "twardych" danych, albo szacowanie, w tym w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy - ilość odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W dalszym więc postępowaniu konieczne będzie uwzględnienie i tej uwagi Sądu, że ewentualne określenie wysokości opłaty może nastąpić tylko w jeden spośród dwóch ustawowo przewidzianych sposobów. Nie można ich ze sobą łączyć. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c Ppsa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO. W kwestii kosztów postępowania podstawą orzeczenia był art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (270 zł) oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa (17 zł). Wpis od skargi ustalono na takim właśnie poziomie, co nie było kwestionowane przez Akademię. Konsekwencją takiego ustalenia wpisu jest ustalenie wysokości wynagrodzenia pełnomocnika Akademii na wskazanym wyżej poziomie, tj. 270 zł.