III SA/Wa 423/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. J., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2005 r., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwaną dalej u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 37.403,90 zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2002 r. do maja 2005 r. z tytułu składek 22.656,77 zł (w tym składki za prowadzącego działalność za okres od maja 2002 r. do maja 2005 r. w kwocie 16.276,47 zł oraz składki za pracowników za okres od stycznia 2003 r. do marca 2005 r. w części finansowanej przez płatnika w kwocie 3.212,69 zł, w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 3.167,61 zł), z tytułu odsetek w kwocie - 5.472,70 zł, z tytułu kosztów upomnienia 114,40 zł, na ubezpieczenia zdrowotne za okres od maja 2002 r. do maja 2005 r. z tytułu składek w kwocie - 5.852,77 zł (w tym składki za prowadzącego działalność za okres od maja 2002 r. do maja 2005 r. w kwocie - 4.695,55 zł oraz składki za pracowników za okres od stycznia 2003 r. do marca 2005 r. w kwocie 1.157,22 zł) z tytułu odsetek - 1.307,50 zł oraz kosztów upomnienia - 88,80 zł, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 2002 r. do maja 2005 r. z tytułu składek w kwocie - 1.494,96 zł ( w tym składki za prowadzącego działalność za okres od maja 2002 r. do maja 2005 r. w kwocie 1.172,79 zł oraz składki za pracowników za okres od stycznia 2003 r. do marca 2005 r. w kwocie - 322,17 zł), odsetek w kwocie - 327,20 zł oraz kosztów upomnienia 88,80 zł). W uzasadnieniu organ przedstawił swoje ustalenia będące wynikiem prowadzonego postępowania stwierdzając, że zobowiązany prowadził działalność gospodarczą, zatrudniając pracowników i z tego tytułu był zobowiązany odprowadzać składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ powołał art. 28 ust. 3, ust. 3 a, ust. 3 b oraz art. 30 u.s.u.s. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowych należności. W sprawie ustalono, że A. J. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, co potwierdza decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2005 r. Natomiast zgodnie z decyzjami Powiatowego Urzędu Pracy w W. z [...] lipca 2005 r. został uznany za bezrobotnego bez prawa do zasiłku. Organ podał również, iż żona zobowiązanego ma przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres do 31 maja 2007 r. w wysokości brutto 432,74 zł. A. J. wraz z żoną są właścicielami na prawach współwłasności małżeńskiej, lokalu mieszkalnego (KW [...]). Z własnością lokalu związany jest udział w częściach wspólnych budynku oraz działek. Organ podał, że "małżonkowie mają też inne zobowiązania w tym z tytułu zaciągniętych kredytów". Organ stwierdził, iż trudności finansowe płatnika nie mają charakteru stałego ani pogłębiającego się. Istnieją szanse poprawy sytuacji finansowej zobowiązanego w przyszłości, na przykład - jak podaje organ - wraz z podjęciem zatrudnienia na umowę o pracę. Ponadto organ stwierdził, iż prowadzona egzekucja jest "nadal aktualna", a [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 26 u.s.u.s. skierował wniosek o wpis hipoteki zwykłej przymusowej do księgi wieczystej KW [...] nieruchomości na zadłużenie strony za okres od maja 2002 r. do maja 2005 r. Pismem z 26 października 2005 r. A. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadniając, iż nie jest w stanie spłacić przedmiotowych należności, ponieważ "pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki" dla niego i jego żony. Argumentował, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a jego żona otrzymuje rentę w wysokości 432,74 zł brutto miesięcznie. Kwota ta jest niewystarczająca na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny, a wydatki na leczenie i lekarstwa żony "pochłaniają prawie całość otrzymywanej renty". Podał, że ani on ani jego żona nie posiadają majątku. Lokal mieszkalny, którego byli właścicielami (KW [...]), został przysądzony postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. w K. z [...] marca 2005 r., na rzecz J. D.. Podał, iż posiadają również inne zobowiązania z zaciągniętych kredytów, na rzecz instytucji i osób fizycznych, a licytacja mieszkania nie zaspokoiła tych należności. Podniósł, iż chybione jest, podniesione w uzasadnieniu skarżonej decyzji, stwierdzenie, iż istnieją szanse w przyszłości, na poprawę sytuacji finansowej jego i jego żony. Stwierdził, iż poszukuje pracy i pomimo posiadanych kwalifikacji, ze względu na wiek (57 lat), pracy nie może otrzymać. Natomiast stan zdrowia jego żony stale się pogarsza i w przyszłości na pewno nie będzie mogła podjąć pracy zawodowej. Stwierdził, iż trudności finansowe są stałe i pogłębiające się. Ponadto - jak podano- "egzekucja skierowana o wpisanie hipoteki przymusowej stała się nieaktualna". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji organ powołał część argumentacji, która wcześniej stanowiła treść decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdził, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzono, że przesłanki umorzenia należności z tytułu składek nie zostały spełnione. Organ stwierdził, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych przystąpił do dochodzenia należności w trybie postępowania egzekucyjnego, a "egzekucja jest aktualna". Tytuły wykonawcze obejmujące należności za okres od maja 2002 r. do maja 2005 r. zostały skierowane do realizacji przez urząd skarbowy, który dotychczas nie stwierdził całkowitej nieściągalności. W toku postępowania - jak podaje organ, wzięte zostały pod uwagę dokumenty dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także okoliczność, iż zobowiązany nadal jest osobą bezrobotną. Nie oznacza to jednak - zdaniem organu - automatycznego uznania, iż strona wykazała skutecznie ważny interes przemawiający za umorzeniem należności na podstawie o art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. Organ stwierdził, iż sytuacja finansowa A. J. jest trudna, a kwota zadłużenia znaczna. Zdaniem organu odwoławczego spłata całości zadłużenia w chwili obecnej "wydaje się praktycznie niemożliwa". Jednakże z faktu pozostawania przez zobowiązanego bez pracy, przez stosunkowo krótki okres czasu nie można wyprowadzić wniosku, że trudności finansowe mają charakter stały i wykluczający szansę zaspokojenia roszczeń wierzyciela. Biorąc pod uwagę doświadczenie zawodowe zobowiązanego, organ stanął na stanowisku, iż możliwe jest wznowienie przez niego działalności gospodarczej lub podjęcie pracy, a w perspektywie skorzystanie z możliwości z uregulowania należności w systemie ratalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. J. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż: jest osobą bezrobotną, renta otrzymywana przez jego żonę stanowi ich jedyne źródło utrzymania. posiada "szereg innych zobowiązań", których nie jest w stanie uregulować, w najbliższym czasie czeka ich eksmisja z mieszkania, które utracili z powodu zadłużeń, z powodu niezdolności do pracy jego żona nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, nie jest w stanie podjąć pracy zawodowej, gdyż leczy się z powodu depresji wywołanej "obecną sytuacją", z tego też powodu musiał zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej. Dodatkowo skarżący dołączył zaświadczenia lekarskie, z których wynika, że leczy się od 8 lipca 2004 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podano, iż skarga jest nieuzasadniona i brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na jej uznaniowy charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja, wydana została z obrazą przepisów prawa procesowego w stopniu nakazującym usunięcie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych ( w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu zaskarżonego aktu. Istotą sprawy jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Obowiązkiem organu, stosownie do dyspozycji art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwaną dalej K.p.a. było przede wszystkim: 1. podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz 2. do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Pierwsza z wymienionych tu zasad oznacza dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej i znajduje swe rozwinięcie w art. 77 § 1 K.p.a., którego dyspozycja zobowiązuje z kolei organ do: a) zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz następnie do: b) rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Poważnym wzmocnieniem zasad postępowania administracyjnego, które stanowią konstytucyjną gwarancję równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) są dalsze reguły, w tym obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.), a następnie obowiązek należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Ta ostatnia zasada oznacza, iż w postępowaniu przed organem administracji publicznej, dysponującym przewagą w powstającym stosunku publiczno - prawnym - nie obowiązuje reguła "nieznajomość prawa szkodzi" (ignorantia iuris nocet), która jest przecież obecna we wszystkich innych postępowaniach. A zatem organ administracji publicznej jest obowiązany czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu zobowiązany jest udzielać jej niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. W art. 7 K.p.a. zawarta jest wszakże druga fundamentalna zasada. W utrwalonym od lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku, gdy norma prawa materialnego uzależnia rozstrzygnięcie organu od uznania administracyjnego, czyli umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, ponieważ z treści normy prawa materialnego wynika, że organ może udzielić uprawnienia lub też odmówić jego przyznania - organ obowiązany jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia, nie oznacza dowolności. Wprawdzie mocą art. 80 K.p.a. - organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a więc musi sprostać wymogom art. 77 § 1 K.p.a., lecz przecież jednocześnie, na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Racje organu dla których odmówił wnioskowi lub też uwzględnił wniosek strony, muszą być zatem jasno wyłożone. Obowiązek wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony występujący zawsze gdy mamy do czynienia z możliwością wyboru rozstrzygnięcia - w orzecznictwie Sądu Najwyższego znalazł następujące zmaterializowanie: zdaniem Sądu Najwyższego sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP jest przyjęcie prymatu interesu społecznego nad zindywidualizowanym interesem obywatela. W demokratycznym państwie prawnym możliwe jest jedynie badanie w każdym przypadku, któremu z tych interesów należy przyznać pierwszeństwo. Oznacza to właśnie obowiązek wyważenia tych interesów, zgodnie z wymaganiem art. 7 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ rozstrzygający sprawę, w wyniku ponownego żądania strony - po raz drugi - nie sprostał żadnemu z wymogów wynikających z zasad procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie uwzględnił w sposób należyty zmian stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji a orzeczeniem organu drugiej instancji. Ustalenia organu drugiej instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji budzą wątpliwości, bowiem z jednej strony organ odwoławczy przyjmuje, że zobowiązany utracił prawo własności nieruchomości w stosunku do której Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystąpił o wpis do hipoteki oraz, że nie posiada żadnego innego majątku i zatrudnienia - z drugiej zaś strony stwierdza, że "tytuły wykonawcze obejmujące należności za okres: maj 2002 r. - maj 2005 r. zostały skierowane do realizacji przez urząd skarbowy, który dotychczas nie stwierdził całkowitej nieściągalności". Zatem organ odwoławczy mając wiedzę, że zobowiązany nie posiada żadnego majątku (w tym przedmiotowej nieruchomości KW [...]) opiera swoją decyzję również o możliwość realizacji swoich roszczeń w stosunku do tej nieruchomości. Okoliczność ta - w ocenie Sądu - powinna być wyjaśniona przed wydaniem decyzji. Należy ponadto stwierdzić -odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze - iż organ nie wyjaśnił również kwestii stanu zdrowia skarżącego. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej wskazał natomiast, iż nie podjął rozważań w zakresie wpływu stanu zdrowia na możliwość uzyskiwania dochodu przez skarżącego, gdyż strona nie powołała takiej okoliczności i nie przedstawiła żadnych dowodów w tym zakresie. Tak więc organ nie ustalił jak rzeczywiście wyglądał stan faktyczny, sprzecznie z przytoczonymi przepisami uważając, że jest to obowiązek strony. Organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 K.p.a.). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną związany jest rygorami procedury administracyjnej, winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania, wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W rezultacie skoro organ wyczerpująco nie zebrał, to i nie miał możliwości wyczerpująco rozpatrzeć całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), nie mógł zatem zbadać w sposób wyczerpujący przesłanek umorzenia należności wynikających z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia prawa polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego, które to uchybienie - w ocenie Sądu - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ również nie udzielił stosownej informacji (art. 9 K.p.a.) co do jej praw i obowiązków, czym działał wbrew zasadzie o pogłębianiu zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.). W tych okolicznościach nie mogło być mowy o kolejnej zasadzie wynikającej z art. 10 K.p.a., nakazującej przed wydaniem decyzji umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych ewentualnie żądań. Dlatego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji w wyroku.