III SA/Wa 434/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Matylda Arnold – Rogiewicz, Sędziowie sędzia del. SO Agnieszka Baran, sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2021 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w Niemczech na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. z siedzibą w Niemczech kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent W. ("Prezydent", "Organ I instancji), decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. wydaną na podstawie art. 21 § i § 3, art. 143 § 1 w zw. z art. 207 Ordynacji podatkowej ("O.p.") oraz art. 2 ust. 1 pkt. 4, art. 6o, art. 6i ust. 1 pkt 2, art. 6q ust.1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej zwanej też "ustawą" lub "u.c.p.g."), określił spółce R. z siedzibą w Niemczech ("Spółka" lub "Strona") opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pochodzącymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za poszczególne okresy lat 2014 - 2019. Prezydent wyjaśnił, że Skarżąca w dniu 13 października 2014 r. złożyła obowiązującą od kwietnia 2014 r. deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, deklarując 20 opróżnień pojemnika o pojemności 1100 litrów w miesiącu dla odpadów zbieranych w sposób nieselektywny. Dla nieruchomości zostały również złożone deklaracje przez inne podmioty, będące jedynie najemcami lokali. Skarżąca jednak nie uwzględniła w złożonej przez siebie deklaracji odpadów generowanych przez niektórych najemców, stąd Prezydent zadecydował się oprzeć decyzję na faktycznych odbiorach odpadów komunalnych. Zdaniem Prezydenta informacje zgromadzone w wyniku podjętych działań pozwalają przyjąć, że nieruchomość należało objąć opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ na zagospodarowanych i wykorzystywanych powierzchniach biurowych, handlowych i usługowych tej wielkości generowane są znaczne ilości odpadów komunalnych. Nadto klasyfikacja odpadów powstałych na nieruchomości jako komunalnych bądź nie posiadających takiego charakteru nie jest poprawna. Organ I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w pismach Skarżącej i wskazał, że nie dotyczą one zakresu przedmiotowego postępowania, nie są więc w żaden sposób wiążące. Prezydent uznał też zapewnienia Spółki co do prawidłowości prowadzonej gospodarki odpadami za niewystarczające. Wskazał, że Straż Miejska W. w protokole kontrolnym z dnia 27 listopada 2017 r. opiera się tylko i wyłącznie na oświadczeniach Strony, natomiast do oceny merytorycznej protokołu pod kątem prawidłowej gospodarki odpadami komunalnymi na nieruchomości jest zobowiązany właściwy organ podatkowy. Wobec uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi naliczono przyjmując faktyczne dane dotyczące powstawania na nieruchomości odpadów komunalnych w postaci faktur za poszczególne miesiące oraz faktycznych odbiorów zmieszanych odpadów komunalnych z punktów odbiorów odpadów o numerach 4967 oraz z 4955. W związku z faktem, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzono selektywną ich zbiórkę, a także na nieruchomości faktycznie segregowano odpady (zastrzeżenia budził tylko sposób ich klasyfikowania), Prezydent przyjął stawki za wywóz odpadów wynikających z § 5 pkt 1 lit. b i e uchwały Nr V/85/2015 Rady. W. z 12 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, czyli jak dla odpadów segregowanych. Ponadto Spółka stosowała pojemniki o pojemności 1100 l (do zmieszanych, jak i segregowanych odpadów), dlatego też Prezydent przyjął do wyliczenia opłaty taką pojemność pojemnika. W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Powołała się na art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 222 Ordynacji podatkowej. Zarzuciła naruszenie m.in. art. 120 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g., poprzez naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa. Tym samym naruszono § 5 uchwały ww. uchwały nr V/85/2015, art. 6o ust. 1 u.c.p.g, art. 2 pkt 4 u.c.p.g., art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a także art. 7 Konstytucji. W szczególności, w ocenie Skarżącej, wadliwe było niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, a nadto błędnie oceniono to, czy udowodnione zostały sporne okoliczności. Błędnie również przyjęto, że Skarżąca jest zobowiązana ponosić na rzecz gminy, na której położona jest nieruchomość, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w większym zakresie, niż wynika to ze złożonej deklaracji. Nadto Prezydent przyjął błędną wykładnię pojęcia "właściciel nieruchomości" i nie objął tym pojęciem najemców władających nieruchomością lub jej częściami, a w konsekwencji objął opłatą Skarżącą, zamiast podmioty faktycznie wytwarzające odpady. W decyzji Prezydenta pominięto okoliczność, że najemcy we własnym zakresie ponosili opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Prezydenta. Doprowadziło to do sytuacji, w której żądano ponownie wniesienia opłaty, która została już wpłacona i zadeklarowana przez najemców. W uzupełnieniu odwołania (pismo z dnia 15 maja 2020 r.) Skarżąca powołała m.in. kilkadziesiąt wyroków sądów administracyjnych dotyczących sposobu określania wysokości zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane. Skarżąca zaakcentowała w szczególności, że przyjęte w decyzji Prezydenta stwierdzenie, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do złożenia deklaracji oraz uiszczania stosowanych opłat na rzecz gminy, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., pomijając w istocie tę regulację, zaś aprobata tego poglądu wymagałaby przyjęcia, ze jest to norma pusta (s. 32 uzupełnienia odwołania w aktach podatkowych). Prezydent nie wyjaśnił nadto sygnalizowanych wątpliwości co do charakteru lub składu "odpadów zmieszanych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO", "Kolegium", "Organ"), decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 220 § 2 w zw. z art. 13 § 1 pkt 3 i art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Organowi. Zdaniem SKO odpady powstające na nieruchomości Spółki, za wyjątkiem odpadów z budowy, remontu i demontażu, zbierane w pojemnikach należących do firmy "B.", stanowią odpady komunalne w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.). Jak wynika z karty przekazania odpadów, w budynku powstają następujące odpady: opakowania z papieru i tektury, opakowania z tworzyw sztucznych, opakowania wielomateriałowe, odpady organiczne, a zatem skład, jak i rodzaj odpadów odpowiada charakterystyce odpadów powstających w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych. Są one odpadami komunalnymi. W ocenie SKO w konkretnej sprawie (co do zasady) kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. SKO wskazało, iż Spółka przedłożyła umowy najmu ze spółką A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz J. S.A., jednak treść postanowień umowy nie wskazuje, by Skarżąca w zawartych umowach z najemcami określiła ich obowiązki wynikające z ustawy o czystości i porządku w gminach, a w szczególności, by dotyczyły one obowiązku składania deklaracji w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Biorąc też pod uwagę stan faktyczny sprawy, a w szczególności okoliczność, iż część odpadów powstających na przedmiotowej nieruchomości nie była objęta gminnym systemem odbioru odpadów (odpady te odbierała ww. firma B.), to postanowienia przytoczonych powyżej umów odnosiły się do tych odpadów, które nie zostały zadeklarowane jako odpady komunalne. Stąd SKO uznało, że okoliczność nałożenia na Skarżącą jako właściciela nieruchomości obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie została dostatecznie wyjaśniona. Zarówno Skarżąca, jak i część najemców powierzchni użytkowej w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości, złożyli deklaracje dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi i te okoliczności były znane Organowi I instancji, który jednak je pominął. Zdaniem SKO Prezydent nie wskazał okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby obowiązek Spółki do wyłącznego złożenia deklaracji. SKO nie wykluczyło, że Spółka zawarła z najemcami odrębne umowy (najemcy złożyli bowiem odrębne deklaracje) i został wskazany podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy, co jest także okolicznością wymagającą wyjaśnienia. Nadto, zdaniem SKO, czynności Organu I instancji zmierzające do oszacowania ilości odpadów powstających na przedmiotowej nieruchomości nie zostały przeprowadzone prawidłowo. Z mających zastosowanie w sprawie uchwał Rady W. wynika, że dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, przyjęto metodę naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zależną od selektywnego i nieselektywnego zbierania odpadów, wielkości pojemnika i kwoty za jego jednorazowe opróżnienie. Stawki opłat w obu uchwałach są tożsame. Stąd konieczne jest dokonanie oszacowania ilości pojemników odbieranych w ciągu miesiąca z nieruchomości Spółki. Zdaniem SKO w kwestionowanej decyzji Organ I instancji nieprawidłowo określił Spółce opłatę począwszy od 1 kwietnia 2014 r., a więc na bliżej nieokreśloną przyszłość. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o u.c.p.g. w związku z art. 21 § 3 O.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania na bliżej nieokreśloną przyszłość. W zakresie obliczenia ilości odpadów powstających na przedmiotowej nieruchomości SKO uznało, że brak jest podstaw do ustalenia opłaty na podstawie faktur, gdyż są one jedynie dowodem potwierdzającym wykonanie usługi wywozu odpadów. Bezpośrednim dowodem potwierdzającym ilość oraz kwalifikację odpadów odbieranych z terenu przedmiotowej nieruchomości są karty odpadów (przedłożone przez Spółkę). Zdaniem SKO naliczenie ilości odpadów na podstawie kart odpadów pozwoli na szczegółowe rozstrzygnięcie kategorii odpadów, które Organ I instancji zaliczył do odpadów komunalnych. W skardze na decyzję SKO Spółka zarzuciła Organowi naruszenie: 1) art. 1a w zw. z art. 6h u.c.p.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że odpady powstające na terenie budynku i objęte decyzją pierwszoinstancyjną są odpadami komunalnymi, gdyż ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, co, zdaniem SKO, oznacza, że Skarżąca powinna ponosić za nie opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy przedmiotowe odpady ze względu na swój charakter lub skład nie są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, 2) art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że samo podobieństwo komponentów fizycznych odpadów pochodzących od wytwórcy innego, niż gospodarstwo domowe, do komponentów fizycznych odpadów powstających w gospodarstwach domowych, co do zasady przesądza o tym, że te pierwsze odpady są odpadami komunalnymi, podczas gdy dla takiej kwalifikacji nie jest wystarczające samo podobieństwo komponentów fizycznych, lecz musi zachodzić podobieństwo także w zakresie (i) okoliczności powstania odpadów oraz (ii) udziału poszczególnych elementów odpadów w stosunku do całości, 3) art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, które to naruszenie polegało na tym, że przy kwalifikacji odpadów powstających na terenie budynku ich analizę ograniczono wyłącznie do badania komponentów fizycznych, podczas gdy dla ich kwalifikacji jako komunalnych bądź niekomunalnych należało przeanalizować wszystkie ich relewantne cechy, w szczególności (i) okoliczności powstania odpadów oraz (ii) udział poszczególnych elementów odpadów w stosunku do całości, 4) art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 121 § 1 O.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie, naruszenie zasady równości i zasady równego traktowania przez władze publiczne, polegające na przyjęciu w decyzji, iż odpady powstałe w wyniku działalności gospodarczej co do zasady są odpadami komunalnymi, podczas gdy w innych sprawach SKO w W. konsekwentnie prezentuje stanowisko odmienne i krytykuje stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, 5) art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 70 § 1 w zw. z art. 208 § 1 w zw. z art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 233 § 2 w zw. z art. 235 O.p., poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2014 r., podczas gdy opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2014 r. przedawniła się z dniem 31 grudnia 2019 r., więc w tym zakresie jedynym możliwym rozstrzygnięciem było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz umorzenie postępowania w sprawie, -6) art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 233 § 2 i art. 127 O.p., poprzez zawarcie wytycznych w zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego w decyzji uchylającej, tj. rozstrzygnięcie przez SKO, że odpady będące przedmiotem postępowania są odpadami komunalnymi, podczas gdy organ odwoławczy uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania powinien ograniczyć się do wskazania okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a nie dokonywać rozstrzygnięcia merytorycznego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO w całości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i ponowiło swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nieistotnym dla sprawy). Zarzuty skargi są sformułowane w znacznej części "obok" zasadniczego problemu niniejszej sprawy, tj. obok kwestii, czy zaszły przesłanki dla zastosowania przez SKO instytucji decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przypomnieć należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 127 O.p.), ujęta w znaczeniu procesowym (nie tylko ustrojowym), oznacza, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę po raz drugi w jej całokształcie, zaś z art. 233 § 1 i - a contrario - § 2 O.p. wynika reguła, że organ ten wydaje decyzję merytoryczną, ujawniającą wszechstronną ocenę decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygającą sprawę merytorycznie i ostatecznie, zaś decyzja kasacyjna może być tylko wyjątkiem od tej reguły. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie zaszły warunki wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, a przynajmniej Organ nie uzasadnił w swojej decyzji ewentualnego ich wystąpienia. Nadto Organ w ogóle pominął istotną kwestię ewentualnego, częściowego przedawnienia zobowiązania z zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok 2014 – nie odniósł się do problemu, czy i z jakiego powodu mógł w grudniu 2020 r. wydać decyzję dotyczącą opłat za rok 2014, pomimo upływu 5 lat od końca roku, w którym przypadał termin płatności opłat za poszczególne miesiące tego roku (art. 70 § 1 O.p.). W efekcie Organ naruszył art. 127, art. 233 § 2 oraz art. 210 § 4 Ordynacji. Otóż SKO zaprezentowało pogląd, że zobowiązanymi do uiszczenia opłaty za okres objęty postępowaniem mogą się okazać podmiot zupełnie inny, niż sama Skarżąca, tj. najemcy poszczególnych lokali użytkowych w budynku biurowym przy [...] w W. Na poparcie takiego przypuszczenia przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych. Jako warunek przypisania tym najemcom statusu właściciela w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2a ustawy SKO uznało zawarcie przez Spółkę i najemców odrębnych umów, w których wskazano ewentualnie podmiot zobowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy, co z kolei stanowić miało okoliczność "...wymagającą wyjaśnienia." (str. 21 decyzji SKO, akapit pierwszy). Sąd zauważa zatem, że - najwyraźniej – to ewentualne zawarcie przez Spółkę i najemców umów, w których obowiązki właściciela przypisane zostałyby Spółce, SKO uznało za okoliczność faktyczną, która nie została wyjaśniona, a która wymagała wyjaśnienia w świetle wykładni prawa materialnego przyjętego przez Organ odwoławczy. Pomiędzy tym Organem, a Prezydentem, zachodzi więc zasadnicza rozbieżność co do kluczowego dla sprawy pojęcia "właściciel" (Prezydent autorytatywnie przypisał status właściciela tylko Skarżącej). Abstrahując od kwestii, której na obecnym etapie sprawy Sąd nie może rozstrzygać, tj. kwestii prawidłowości tego stanowiska SKO na temat prawa materialnego, należy uznać, że wyjaśnienie okoliczności faktycznej związanej z ewentualnym zawarciem umów przypisujących status właściciela Spółce lub najemcy (najemcom), zgodnie z art. 2 ust. 2a ustawy, nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (art. 233 § 2 O.p.). SKO samo słusznie zauważyło, że najemcy złożyli odrębne, swoje własne deklaracje, zatem już choćby ten fakt wskazuje, że do zawarcia specjalnych umów nakładających status właściciela zobowiązanego do wykonania obowiązków ustawowych prawdopodobnie nie doszło. Także w znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy piśmie z 15 maja 2019 r. (str. 32), uzupełniającym odwołanie, zawarto sugestię, że do takich umów nie doszło. Jednak dla stanowczego ustalenia, czy do takich umów doszło, czy nie, wystarczające jest uzyskanie w tej kwestii wyraźnych, jednoznacznych wyjaśnień samej Spółki oraz - ewentualnie – samych najemców, których listę zgłosiła Spółka w toku postępowania. Jeśli do zawarcia tych umów rzeczywiście nie doszło, obszernie zreferowany w zaskarżonej decyzji pogląd SKO (przy założeniu, że jest on trafny) skutkować powinien odpowiednim zmniejszeniem wielkości zobowiązań wobec Spółki lub nawet umorzeniem takiego postępowania w zakresie, w jakim status właściciela zobowiązanego do złożenia deklaracji i zapłacenia opłaty za gospodarowanie odpadami przysługiwałby tym najemcom. Podstawą obliczenia wielkości, o jaką zobowiązania Spółki powinny być wtedy zmniejszone (ewentualnie postępowanie umorzone), będą wówczas dane wynikające ze złożonych przez najemców deklaracji lub - jak twierdzi i zaleca SKO – z tzw. kart odpadów. Pozyskanie tych danych nie wymaga uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta, zwłaszcza, że – jak ponownie przyznało SKO – karty odpadów już zostały złożone przez Spółkę (str. 24 decyzji), co wskazuje, że pozyskanie analogicznych kart odpadów odbieranych od najemców nie stanowiłoby żadnych istotnych trudności i nadmiernie nie wydłużyłoby postępowania. Z powyższą kwestią wiąże się stanowisko Sądu co do innego powodu, dla którego SKO zastosowało instytucję decyzji kasacyjnej. Otóż Organ ten uznał, że podstawą faktyczną ustalenia ilości odpadów nie mogą być faktury wystawiane przez firmę "B.", lecz jedynie wspomniane wyżej karty odpadów. Ponownie nie przesądzając kwestii zasadności takiego poglądu Sąd wskazuje, że w tej sytuacji, wobec takiego stanowiska SKO co wartości dowodowej faktur, Organ ten zobowiązany było sam ustalić ilości odpadów, skoro - po pierwsze – wymaga tego art. 233 § 1 O.p. (decyzja merytoryczna jako zasada, decyzja kasacyjna jako wyjątek), a ponadto – po drugie – karty odpadów już są w aktach lub mogą być z łatwością pozyskane od najemców lub firmy "B.". Uchylanie w tej sytuacji decyzji Prezydenta i ogólnikowe zlecanie temu Organowi "uwzględnienia" stanowiska SKO stanowi przejaw bezprawnego uchylania się przez SKO od zajęcia jednoznacznego, odważnego i jasnego stanowiska w sprawie. Sąd zauważa nadto, że Kolegium, w ramach formułowania wytycznych co do dalszego postępowania Prezydenta, ograniczyło się do kilkukrotnego polecenia, aby Prezydent "uwzględnił" stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, podczas gdy art. 233 § 2 Ordynacji pozwala uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy wymagają tego poważne braki dowodowe, a nie wtedy, gdy organ I instancji niewłaściwie zinterpretował prawo materialne. Oczywiście ocena co do istnienia istotnych braków dowodowych może być in concreto konsekwencją poglądu, że organ I instancji niewłaściwie zinterpretował prawo materialne, ale w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Jak bowiem Sąd wyżej wskazał, stwierdzone przez SKO braki w materiale dowodowym, tj. brak ustalenia, czy zawarto umowy z art. 2 ust. 2a ustawy, a także, jakie dane co do ilości odpadów wynikają z kart odpadów, mogą być łatwo uzupełnione przez Organ odwoławczy. Istotne jest ponadto, że - jak wyżej Sąd zasygnalizował – istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy Prezydentem, a Kolegium, co do wykładni prawa materialnego (kwestia ustalenia właściciela w rozumieniu ustawy) oraz co do oceny wartości dowodowej faktur. Z żadnego przepisu Ordynacji podatkowej nie wynika tymczasem, aby organ odwoławczy mógł formułować wiążące dla organu I instancji wytyczne co do wykładni prawa materialnego. Jeśli zatem pomiędzy tymi organami istnieje rozbieżność co do wykładni tego prawa, to organ odwoławczy nie może zlecać organowi I instancji przeprowadzania postępowania dowodowego co do kwestii, które, zgodnie ze stanowiskiem ujawnionym w decyzji organu I instancji, są dla sprawy bezprzedmiotowe, gdyż nie mają znaczenia w świetle wykładni prawa materialnego przyjętej w decyzji tego organu. Oznacza to zatem w niniejszej sprawie, że także z tego względu SKO powinno samo uzupełnić materiał dowodowy w zakresie ustalenia, czy Spółka i najemcy zawarli umowy określające podmiot zobowiązany do wykonania obowiązków ustawowych. Samo też powinno ustalić ilości odpadów, za których wytworzenie odpowiadają najemcy (a przez to nie odpowiada Spółka), co skutkować z kolei powinno zmniejszeniem zobowiązań Skarżącej za dany okres lub nawet umorzeniem postępowania w przypadku, gdy za ten okres wytwarzania odpadów status właściciela może być przypisany wyłącznie tym najemcom, a w żadnym, nawet minimalnym zakresie (przewyższającym wartość już zadeklarowaną), Spółce. Kolegium wskazało w zaskarżonej decyzji na wadliwość postanowienia o wszczęciu postępowania (w zakresie okresów "na przyszłość", późniejszych niż data widniejąca na postanowieniu, tj. 30 marca 2018 r.), a także na wadliwość wydania tzw. decyzji "otwartej" ("Począwszy od miesiąca stycznia 2019 r. w wysokości 17 798, 00 zł..."). Raz jeszcze Sąd zobowiązany jest więc uznać, że skoro SKO, powołując się zresztą na orzecznictwo NSA i Sądów Wojewódzkich, zaprezentowało taki pogląd, to logiczną i konieczną jego konsekwencją powinno być uchylenie w tym zakresie decyzji Prezydenta i umorzenie postępowania w zakresie odnoszącym się do okresów "na przyszłość". Co więcej – jeśli SKO uważa wspomniane wszczęcie postępowania za istotnie wadliwe i dyskwalifikujące przeprowadzone postępowanie w jakimś zakresie (Spółka twierdziła, że w zakresie czasu po 30 marca 2018 r. postępowanie nie zostało nigdy wszczęte, a nawet, że nie zostało wszczęte za marzec 2018, skoro marzec liczy 31, a nie 30 dni), to ponownie konieczne byłoby wtedy uchylenie decyzji Prezydenta i umorzenie postępowania w tym zakresie, zamiast uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponownie należy wskazać na regułę zobowiązującą organ odwoławczy do wydania decyzji merytorycznej oraz na restrykcyjnie stosowany wyjątek, tj. wydawanie decyzji kasacyjnej. Jeśli więc ww. pogląd SKO jest trafny, to konsekwencją tego poglądu powinno być właśnie umorzenie (przez SKO) postępowania wszczętego przez Prezydenta co do kresów "na przyszłość". Sąd ponawia też ocenę zasygnalizowaną na wstępie, że Kolegium pominęło zupełnym milczeniem istotną kwestię braku częściowego umorzenia postępowania co do opłat za poszczególne miesiące roku 2014. Z akt nie wynika, czy wystąpiły jakieś okoliczności skutkujące przerwaniem lub zawieszeniem biegu terminu przedawnienia opłat za ten okres, które pozwoliłyby w grudniu 2020 r. wydać decyzję w zakresie tak dawnych opłat. Kolegium powinno było odnieść się do kwestii ewentualnego wystąpienia takich okoliczności (w dalszym postępowaniu wymagać więc to będzie weryfikacji dowodowej), zaś w razie ich niewystąpienia należało wyciągnąć z tego faktu jasne wnioski, w szczególności co do umorzenia postępowania w tym zakresie, niezależnie od wszystkich innych kwestii wyżej podniesionych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty te złożył się wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł, a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Podstawą rozpoznania skargi w trybie "on-line" był art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).