III SA/Wa 436/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Dudra, Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14.04.2005 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku R.G., – skarżącego w niniejszej sprawie, odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 8.838,14 zł, na którą składały się należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetki za zwłokę od tych należności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący prowadząc od grudnia 1993 r. działalność gospodarczą w zakresie usług [...] nie dopełnił obowiązku opłacania składek na wskazane ustawą ubezpieczenia społeczne. Następnie omówione zostały przepisy stanowiące podstawę prawną do umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, w tym zwłaszcza art. 28 oraz art. 32 u.s.u.s. Podkreślono, że decyzja o umorzeniu tych należności ma charakter decyzji uznaniowej, zaś składki na ubezpieczenia społeczne są należnościami publicznoprawnymi i dlatego Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobligowany jest do zachowania szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi. Ponadto stwierdzono, że brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, a więc zaistnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. Zwrócono również uwagę, iż w ramach restrukturyzacji skarżącemu umorzono już znaczną część zadłużenia składkowego. Wskazano, iż znana jest trudna sytuacja materialna skarżącego, jako osoby bezrobotnej, nie posiadającej źródła stałego dochodu, jednakże wyrażono pogląd, iż biorąc pod uwagę doświadczenie zawodowe skarżącego, możliwe jest wznowienie przez niego działalności gospodarczej lub podjęcie pracy, a w perspektywie skorzystanie z możliwości, jakie daje przepis art. 29 u.s.u.s., t.j. odroczenia spłaty należności oraz rozłożenia należności na raty. Pismem z dnia 14 września 2004 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał na swoją trudną sytuację materialną, brak majątku oraz źródeł dochodów, jak również będące w toku postępowanie o eksmisję z zajmowanego przez niego wraz z rodziną lokalu. Jako sprzeczne z doświadczeniem życiowym i podstawową znajomością realiów rynkowych określił perspektywę wznowienia działalności gospodarczej, czy też podjęcia pracy zgodnie z wyuczonym zawodem. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w toku ponownego postępowania, wzięte zostały pod uwagę dokumenty dołączone przez skarżącego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże nie miały one wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, a decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek, mieści się w granicach uznania organu rentowego działającego w sprawach umorzeń na podstawie art. 28 u.s.u.s. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skarżący pismem z dnia 10 listopada 2004 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie : - zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - art. 83 ust. 1 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem MGPiPS" – przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, t.j. nie mające w nim oparcia przyjęcie, że nie ma w przypadku skarżącego miejsca stan całkowitej nieściągalności oraz istnieje realna szansa poprawy jego sytuacji materialnej – a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w zakresie merytorycznym naruszającej wyżej powołane przepisy. Zdaniem skarżącego, nie można uznać za dwuinstancyjność odwołanie złożone od decyzji zastępcy dyrektora oddziału do dyrektora tego oddziału w ramach tego samego organu – tym bardziej, że obie osoby działają z upoważnienia Prezesa ZUS, a więc praktycznie to Prezes wydał obie decyzje. Naruszenie art. 107 k.p.a polega na braku podstawy prawnej merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż powołany został jedynie przepis o charakterze proceduralnym oraz braku uzasadnienia faktycznego. Według oceny skarżącego, zaskarżona decyzja nie odnosi się do argumentów merytorycznych odnośnie przesłanek umorzenia, kwitując je jedynie stwierdzeniem, że organ rentowy działał w granicach uznania, podczas gdy granice uznania zostały dalece ograniczone przepisami powołanego w decyzji rozporządzenia MGPiPS. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie granice uznania zostały przekroczone w sposób dowolny, sprzeczny z przedstawionym materiałem, wskazującym na brak mieszkania, ogromne zadłużenie, całkowitą niewypłacalność skarżącego, wręcz tragiczną sytuację materialną i osobistą oraz brak jakichkolwiek perspektyw. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko i uzasadniającą je argumentację, zawarte w wydanych przez niego decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ostatniej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w takim stopniu, aby konieczne było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, wyłącznie w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W tym przypadku należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także – w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ wydający decyzję, przy ustalonym stanie faktycznym, ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może - ale nie musi - je umorzyć. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, wyrażonego w skardze, że granice uznania zostały dalece ograniczone przepisami rozporządzenia MGPiPS. Zakład ma możliwość, a nie obowiązek umorzenia należności, nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s lub w rozporządzeniu MGPiPS.– tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W tym zakresie rację należy zatem przyznać organowi wydającemu decyzję, który w uzasadnieniu zwracał właśnie uwagę na to, iż decyzja wydawana jest na zasadzie uznania administracyjnego. W takim przypadku, tj. gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż przed wydaniem decyzji organ przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia warunków materialnych skarżącego. Wydając rozstrzygnięcie nie negowano faktu, że skarżący, jako osoba pozostająca bez pracy, znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Uzasadniając decyzję wskazano jednak również na inne okoliczności, którymi kierowano się wydając decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, m.in. wskazano na fakt umorzenia znacznej części zadłużenia skarżącego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w ramach przeprowadzonego postępowania restrukturyzacyjnego, czy też zwrócono uwagę na publicznoprawny charakter składek, obligujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zachowania szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi. Co do zasady, należy uznać słuszność takiego sposobu rozumowania. Ważny interes osoby zobowiązanej musi być bowiem w każdym przypadku konfrontowany z interesem ogólnospołecznym, biorąc choćby pod uwagę przeznaczenie składek na ubezpieczenia społeczne czy też ubezpieczenie zdrowotne. Zasadą powinno pozostać płacenie składek, nie zaś ich umarzanie. Uznać zatem należy, iż choć w sposób dalece odbiegający od pełnego i wyczerpującego uzasadnienia , to jednak decyzja zawiera podstawowe jego elementy, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie zastosowano, wynikającą z art. 127 § 3 k.p.a. konstrukcję ponownego rozpatrzenia sprawy, co sprawia, iż nieuzasadniony jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zasadny jest natomiast zarzut skarżącego dotyczący braku powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów o charakterze materialnoprawnym i ograniczenie się jedynie do wskazania przepisu procesowego. Należy również wskazać, iż w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nie wywiązał się także z obowiązku nałożonego na niego na mocy art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Biorąc jednak pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski Sąd uznał, że uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i w związku z tym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.