III SA/Wa 441/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. A. I. wnioskiem z 19 lipca 2005 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w K. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu oświadczyła, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Zarówna strona i jak i jej mąż są bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Zadłużenie wobec ZUS powstało w wyniku podejmowanych wielokrotnie prób prowadzenia działalności gospodarczej, które kończyły się jej likwidacją, z powodu coraz wyższych kosztów utrzymania oraz niskich przychodów. Strona wyjaśniła, iż ma na utrzymaniu dwoje dzieci, na które otrzymuje zasiłek rodzinny, zapomogi, obiady w szkołach i stypendia. Podniosła, że córka leczona jest w [...] w W.. Przez ostatnie dwa lata otrzymywała pomoc z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.. ZUS decyzją z [...] października 2005 r., wydaną na podstawie art. 83 ust 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm., zwaną dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia ww. należności, z uwagi na brak przesłanek z art. 28 ustawy u.s.u.s. - brak całkowitej nieściągalności. Wyjaśniono także, iż wobec strony było prowadzone postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Urzędu Skarbowego, co oznacza, że istniała potencjalna możliwość wyegzekwowania zobowiązań. Podniesiono ponadto, iż strona posiada wprawdzie zobowiązanie z tytułu zaciągniętego kredytu, ale jest właścicielem nieruchomości o wartości 90,000 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 19 października 2005r. strona stwierdziła, iż nie ma możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS, przedstawiła nowe dokumenty świadczące o jej trudnej sytuacji majątkowej: 2 postanowienia o umorzeniu przez komornika postępowania egzekucyjnego wobec jej męża, z którym ma współwłasność ustawową oraz protokół zajęcia wszystkich wartościowych i mniej wartościowych, ale dających się spieniężyć przedmiotów oraz zarzuciła, iż sprawa nie została rozpoznana wnikliwie. Podniosła, że mimo iż w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż przesłanką do umorzenia należności jest wywoływanie przez egzekucję zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jej rodziny, przez pozbawienie ich możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, organ podniósł, że strona ma nieruchomość. Strona wyjaśniła, że dom jest w trakcie budowy od 20 lat, ponadto jest zamieszkiwany przez stronę i jej rodzinę w sposób nie zgodny z prawem (jako dowód strona przedstawiła decyzję Starostwa Powiatowego w S.). Posiadanie takiego "dachu nad głowa" według strony pozwala na egzystencję rodziny i zapewnienie jej podstawowych potrzeb życiowych, a w przypadku konieczności opuszczenia tej nieruchomości strona wraz dziećmi musiałaby udać się do przytułku. Prezes ZUS decyzją z [...] listopada 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności, która jest podstawową przesłanką do ewentualnego umorzenia długu. Istnieje bowiem potencjalna możliwość wyegzekwowania długu z uwagi na prowadzenie egzekucji administracyjnej, w tym z zajętego samochodu. W związku z tym podniesienie przez stronę argumentu o umorzeniu wobec męża postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniono też, iż nie ma znaczenia czy nieruchomość posiada odbiór techniczny, czy też nie. Zdaniem organu powyższe okoliczności wskazują, iż brak podstaw do uznania, iż sytuacja strony jest szczególna i uzasadnia umorzenie długu, mimo całkowitej nieściągalności. Wyjaśniono też, iż decyzja o umorzeniu zaległości ma charakter uznaniowy, co umożliwia podjęcie decyzji negatywnej nawet w sytuacji, gdy spełnia przesłanki z art. 28 u.s.u.s. Podkreślono też, że ZUS nie ma swobody w dysponowaniu należnościami z tytułu składek i musi brać pod uwagę czy, mimo wystąpienia przesłanek zasadne jest uszczuplenie funduszy celowych w celu poprawy sytuacji dłużnika. Wyjaśniono, iż organ powinien uwzględnić okoliczność czy trudności mają charakter okresowy, stały, czy pogłębiający się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 8 oraz art. 11 i art.107 § 3 K.p.a.. Organ wyjaśnia bowiem wyłącznie zastosowanie art. 28 u.s.u.s., przemilczając i nie ustosunkowując się treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365, dalej rozporządzenie z 2003r.), przytaczając treść ww. rozporządzenia. Podniosła, iż organ zastosował niewłaściwą interpretację przepisów, dopuszczających możliwość umorzenia zaległości z tytułu składek. Dowolnie ocenił też materiał dowodowy i kierował się niezrozumiałymi, a przez to całkowicie dowolnymi kryteriami, co nie pogłębia zaufania do organów państwa, ale je wręcz osłabia. Skarżąca zarzuciła ponadto brak obiektywizmu i bezstronności oraz dyskryminacje, co pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Prezes ZUS odpowiadając na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, powtarzając argumentacje tam zawartą oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa na wstępie, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działań podejmowanych przez administrację publiczną, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny, wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, które uzasadniały jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne prowadzone jest stosownie do unormowań zawartych w przepisach K.p.a., o czym stanowi art. 180 § 1 tej ustawy. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), prowadzonego przez Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Oznacza to, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc wydający decyzję o charakterze odwoławczym, obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Warunkiem wydania poprawnej formalnie decyzji jest poprzedzenie jej postępowaniem prawidłowo przeprowadzonym. Wymóg ten wynika choćby z ogólnych zasad procedury administracyjnej, a w szczególności z art. 6 K.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W związku z tym każdy organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do prawidłowego stosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjne przepisów, nie tylko prawa materialnego, ale też prawa procesowego. W konsekwencji zaskarżoną decyzję, wydaną przez Prezesa ZUS, oceniać należy także w kategoriach obowiązków nałożonych przez K.p.a. Zdaniem Sądu zasadny jest zarzut skargi, iż organ ponownie rozpatrujący sprawę naruszył dyspozycję art. 6 K.p.a. w związku z tym, iż w uzasadnieniu swej decyzji z [...] listopada 2005r. nie rozważył przesłanek z rozporządzenia z 2003r. Zgodnie natomiast z § 3 ww. rozporządzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umorzone, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W szczególności jako okoliczności uzasadniające umorzenie wskazano przypadki: 1) możliwość pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w związku z opłaceniem należności z tytułu składek, 2) poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Prawidłowe postępowanie, prowadzone na skutek złożenia wniosku o umorzenie, powinno więc zmierzać nie tylko do ustalenia czy w sprawie występuje całkowita nieściągalność zaległości, ale również czy pomimo jej braku istnieją inne okoliczności uzasadniające umorzenia wskazane w rozporządzeniu z 2003r. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS skoncentrował się wyłącznie, na niektórych elementach stanu faktycznego zmierzając do udowodnienia, iż w sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności, zupełnie pomijając i nie odnosząc się do sytuacji skarżącej w oparciu o przesłanki zawarte w rozporządzeniu z 2003r. Sąd zwraca uwagę organu, iż samo przytoczenie przepisów ww. rozporządzenia i to wyłącznie przez organ pierwszej instancji, nie stanowi o prawidłowym rozstrzygnięciu sprawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Niezbędne jest również, także z uwagi na treść art. 6 K.p.a., merytoryczne i faktyczne rozstrzygnięcie z odniesieniem do przedstawionych wniosków i dowodów, przy uwzględnieniu przepisu prawa, mającego zastosowanie w tego typu sprawie (§ 3 rozporządzenia z 2003r.). Wówczas w sposób pełny zostałaby bowiem zrealizowana tzw. zasada przekonywania strony, wyrażona w art. 11 K.p.a. Prawidłowe uzasadnienie decyzji powinno bowiem zmierzać do wyjaśnienia zobowiązanemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji, bez konieczności stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana także wówczas, gdy organ nie rozważy przepisu, który powinien być wzięty pod rozwagę. W tym miejscu warto również wskazać, iż na uwzględnienie zasługiwał też zarzut strony o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., w tym zakresie, w jakim Prezes ZUS ponownie rozpatrujący sprawę nie odniósł się do przepisów rozporządzenia z 2003r. Zasada przekonywania strony na etapie uzasadnienia stanowiska organu znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). W związku z tym w podstawie prawnej rozstrzygnięcia należało wskazać wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz w sposób jasny, zrozumiały i szczegółowy wyjaśnić dlaczego, zdaniem organu, sytuacja strony nie wyczerpuje przesłanek zawartych w tych przepisach. Skoro tego nie uczyniono doszło do naruszenie ww. przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza dodatkowo, że organ administracyjny w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, na co prawidłowo zwróciła uwagę strona w skardze, ani nie wzywał do przedłożenia stosownej dokumentacji, ani - wbrew dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania - nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Powyższy przepis nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przede wszystkim przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której organ administracyjny ma możliwość naprawić wszelkie wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego jest o tyle istotne, że stosownie do art. 81 K.p.a., normującego przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sprawie brak było okoliczności wyłączających obowiązek z art. 10 § 1 K.p.a., gdyż w aktach sprawy nie utrwalono, stosownie do treści art. 10 § 3 K.p.a., w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zastosowania tego przepisu, tzn. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Tym samym nie można twierdzić, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 K.p.a. Uchybienia przepisom powyższym wiążą się więc z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czyni postępowanie prowadzone przed Prezesem ZUS wadliwym także ze względu na to, iż w świetle treści przepisów rozporządzenia z 2003r., a w szczególności § 3 tego aktu, strona ma obowiązek wykazać, iż spełnia jedną z przesłanek tam zawartych (mogłaby przedstawić np. dokumenty potwierdzające comiesięczne koszty utrzymania siebie i rodziny), co pozwoliłoby organowi przeprowadzić prawidłową analizę sytuacji materialnej i osobistej strony. Organ mógłby w szczególności uzyskać informacje o okolicznościach stanowiących przesłanki, bądź brak przesłanek do umorzenia zaległych składek, o których mowa w § 3 rozporządzeniu z 2003r., w tym przede wszystkim tej, czy przy jednoczesnym opłaceniu zaległych należności z tytułu składek strona jest w stanie ponosić wyżej wymienione koszty utrzymania bez pozbawienia siebie i rodziny niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego mogłoby doprowadzić do uzyskania przez Prezesa ZUS informacji koniecznych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Warto w tym miejscu zauważyć, że dyspozycja art. 7 in fine K.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Pod pojęciem interesu społecznego należy rozumieć m.in. interes Skarbu Państwa, którego środki wydatkowane są na różnego rodzaju cele społeczne. Interes Skarbu Państwa natomiast, na co zwracał wielokrotnie uwagę w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, to nie tylko potrzeba zapewnienia maksymalnych dochodów do budżetu, ale również ograniczenie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc z opieki społecznej (por. wyrok NSA z 30 maja 2001r., sygn. akt III SA 830/00, LEX nr 54007). Zadaniem Sądu Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod rozwagę ww. przesłanki interesu społecznego. W rozważaniach decyzji nie uwzględniono bowiem konsekwencji, jakie mogą być skutkiem odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z narosłymi odsetkami, przede wszystkim w kontekście wyjaśnień strony skarżącej o korzystaniu z pomocy udzielanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej oraz wystąpieniu innego zadłużenia, tj. z tytułu zobowiązań podatkowych oraz zaciągniętego kredytu. Sąd wyjaśnia jednocześnie, iż uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji wynikało z treści art. 138 K.p.a. oraz z zakresu postępowania odwoławczego nakreślonego tym unormowaniem, który umożliwia organowi ponownie rozpatrującemu sprawę wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, przez wyeliminowanie błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd nie wydał rozstrzygnięcia o kosztach, gdyż skarżąca z mocy prawa była z nich zwolniona (art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.), nie uczestniczyła też w rozprawie, więc nie poniosła kosztów dojazdu do sądu.