III SA/Wa 445/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia NSA Bogdan Lubiński (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Łukasz Duda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Dyrektora Izby Celnej w G. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2002r. Dyrektor Izby Celnej w G. zawarł w trybie przetargu nieograniczonego (art.28 ustawy o zamówieniach publicznych) umowę, której przedmiotem było wykonanie robót budowlanych związanych z modernizacją i zagospodarowaniem nieruchomości położonej przy ul. [...] w G. dla potrzeb Izby Celnej w G. Szczegółowy zakres robót określono w dokumentacji projektowej o kosztorysie ofertowym. Wartość przedmiotu umowy została określona na 21 957026,45 zł brutto. W dniu [...] października 2003r. Dyrektor Izby Celnej wystąpił do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem o udzielenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego stanowiącego zamówienie dodatkowe nie przekraczające 20% wartości zamówienia podstawowego na realizację rozpoczętego zadania inwestycyjnego w oparciu o zawartą w dniu [...] grudnia 2002r. umowę. Wartość szacunkową zamówienia dodatkowego określono na 2 370 000 zł, co stanowiło 10,8 1% wartości zamówienia podstawowego. We wniosku enumeratywnie wymieniono roboty dodatkowe, których wykonanie było konieczne: 1) przygotowania, zabezpieczenia kancelarii tajnej – 111.600 zł netto, 2) zmiany w pomieszczeniach Regionalnego Laboratorium Celnego - 214.800 zł netto, 3) wykonanie pomieszczeń skarbca dla przechowywania znaków akcyzy w budowanej piwnicy – 159.274 zł, 4) zmiany związane z systemem pozoru, monitoringu, sieci komputerowej, ochrony przeciwpożarowej – 547.268 zł, 5) zmiany konstrukcyjne nie ujęte w projekcie w wynikłe w trakcie realizacji robót oraz wynikających z przeprojektowaniem elementów w związku z zagospodarowaniem budynku dla Izby Celnej i Urzędu Celnego w G. – 802.374 zł, 6) zapewnienie ciągłości pracy komórek organizacyjnych usytuowanych w modernizowanym obiekcie. Prace dodatkowe miały polegać na zabezpieczeniu ciągów komunikacyjnych, systemów monitorowania, przekładek instalacji telefonicznych, elektrycznych, komputerowych itp., oraz wykonanie tymczasowych przyłączy wody, kanalizacji i energii elektrycznej – 96.000 zł netto. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pierwotny projekt budowlany był opracowywany dla potrzeb połączonych urzędów celnych w G. i G. a obecnie po przekształceniach w administracji celnej ma być wykorzystywany na potrzeby Izby Celnej w G. Podniesiono także zmiany w zakresie obowiązków i uprawnień organów celnych wprowadzone ustawą o kolegiach skarbowych, gdzie uprawnienia z zakresu podatku akcyzowego oraz podatku VAT w imporcie zostały przekazane z urzędów skarbowych do organów celnych. Uzasadniono także, że wykonanie przedmiotowych robót przez wykonawcę realizującego inwestycję w oparciu o zawartą umowę umożliwi prawidłowe i terminowe zakończenie zadania inwestycyjnego, a także wykonanie go z zachowaniem właściwych parametrów technicznych przy jednoczesnym zachowaniu uprawnień gwarancyjnych dla całego zadania inwestycyjnego udzielonych przez jednego wykonawcę. W dniu [...] grudnia 2003r. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wydał decyzję Nr [...], w której odmówił zatwierdzenia wyboru zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie następujących robót: - przygotowania, zabezpieczenia kancelarii tajnej, - zmian w pomieszczeniach Regionalnego Laboratorium Celnego, - zmian związanych z systemem dozoru, monitoringu, sieci komputerowej, ochrony przeciwpożarowej, - zmian konstrukcyjnych nie ujętych w projekcie w wynikłe w trakcie realizacji robót, - zabezpieczenie ciągów komunikacyjnych, systemów monitorowania, przekładek instalacji telefonicznych, elektrycznych, komputerowych itp., oraz wykonanie tymczasowych przyłączy wody, kanalizacji i energii elektrycznej. Jednocześnie został zatwierdzony wybór zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót dodatkowych polegających na wykonaniu pomieszczenia skarbca do przechowywania znaków akcyzy w budowanej piwnicy. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Celnej w G. wniósł o wyrażenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót dodatkowych, na wykonanie których odmówił zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych uchylił swoją pierwotną decyzję w sprawie odmowy zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie następujących robót dodatkowych związanych z realizacją inwestycji pn. "Modernizacja i zagospodarowanie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] dla potrzeb Izby Celnej w G": przygotowanie, zabezpieczenie kancelarii tajnej, zmiany w pomieszczeniach Regionalnego Laboratorium Celnego uwarunkowane zmianą profilu badań wraz z uzupełniającym umeblowaniem nie ujętym w projekcie wyposażenia wnętrz, - zmiany związane z systemem dozoru, monitoringu, sieci komputerowej, ochrony przeciwpożarowej dla zapewnienia sprawnego działania wszystkich systemów w budynku i zapewnienia możliwości ich rozbudowy, - zmiany konstrukcyjne nie ujęte w projekcie, a wynikłe w trakcie realizacji robót oraz wynikające z przeprojektowania elementów w związku z zagospodarowaniem budynku dla Izby Celnej i Urzędu Celnego w G., - zabezpieczenie ciągów komunikacyjnych, systemów monitorowania, przekładek instalacji telefonicznych, elektrycznych, komputerowych itp. oraz wykonanie tymczasowych przyłączy wody, kanalizacji i energii elektrycznej, oraz w sprawie zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót dodatkowych polegających na wykonaniu pomieszczenia skarbca do przechowywania znaków akcyzy w budowanej piwnicy, związanych z realizacją w/w inwestycji, w części dotyczącej przygotowania, zabezpieczenia kancelarii tajnej i zatwierdził wybór trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót dodatkowych związanych z realizacją inwestycji w zakresie dotyczącym przygotowania, zabezpieczenia kancelarii tajnej. W ocenie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych trudno jest przychylić się do stwierdzenia, że wskazane prace, poza pracami związanymi z przygotowaniem i zabezpieczeniem kancelarii, nosiły znamiona zamówienia dodatkowego. Organ nie podzielił także stanowiska zamawiającego, iż z przyczyn technicznych lub gospodarczych zamówienia dodatkowego nie można oddzielić od zamówienia podstawowego. Ponadto w uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wskazane we wniosku prace w znacznej części powinny być uwzględnione w ramach umowy podstawowej, fakt zaś, iż zamawiający wskazuje je obecnie jako roboty dodatkowe, świadczyć może o niedochowaniu należytej staranności przy udzielaniu zamówienia podstawowego, a więc przy wydatkowaniu środków publicznych. Zgodnie z ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014) wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (art. 28 ust. 3 pkt 1). Realizatorem przedmiotowego zamówienia nie musi być ten sam wykonawca, który realizuje zamówienie pierwotne. Inaczej mówiąc, w tym przypadku nie ma konieczności udzielenia dodatkowego zamówienia temu samemu wykonawcy, który realizuje zamówienie podstawowe. Uznać zatem należy, iż w tym przypadku mamy do czynienia z nowym zamówieniem, a jego udzielenie powinno być dokonane w drodze ustawy o zamówieniach publicznych. W złożonej skardze na wymienioną decyzję Dyrektor Izby Celnej w G. zarzucając naruszenie art. 139 k.p.a. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej uchylenia wcześniejszej decyzji z dnia [...] grudnia 2003r., w której dokonano zatwierdzenia trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót dodatkowych polegających na wykonaniu pomieszczenia skarbca do przechowywania znaków akcyzy w budowanej piwnicy. W uzasadnieniu stwierdził, że Prezes UZP ponownie rozpoznając sprawę naruszył zakaz z art. 139 kpa, gdyż uchylił decyzję także w części , w której pierwotnie został zatwierdzony tryb dokonania zamówienia z wolnej ręki na wykonanie pomieszczeń skarbca. W uzasadnieniu decyzji nie wskazał powodów tego rozstrzygnięcia. Zakaz wskazany w art. 139 kpa nie obowiązuje tylko w sytuacji, gdy przy wydaniu decyzji w pierwszej instancji doszło do rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego. W takiej sytuacji organ rozpoznający ponownie sprawę winien wskazać, że doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez przywołanie takiego przepisu lub wskazać na rażące naruszenie interesu społecznego również poprzez wskazanie jaki interes został naruszony w sposób rażący i na czym to naruszenie polegało zdaniem organu. Tymczasem w decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] Prezes UZP w ogóle nie wskazał, że wystąpił stan, o którym mowa w art. 138 kpa. Dodatkowo zwrócił uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie wychodzi poza granice samego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku tym zwrócono się o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko w zakresie w jakim nie została udzielona zgoda na zastosowanie trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki. Nie wnoszono natomiast o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie udzielonego już zatwierdzenia trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki na realizację budowy skarbca na znaki akcyzy. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Prezesa nie doszło do naruszenia art. 139 K.p.a. bowiem zaskarżona decyzja nie uchyla w całości decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. uchyla decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. jedynie w części dotyczącej przygotowania, zabezpieczenia kancelarii tajnej, a więc w części, w której Prezes Urzędu Zamówień Publicznych odmówił zatwierdzenia trybu zamówienia z wolnej ręki. W tym też zakresie Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wyraził zgodę na zastosowanie trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki. W pozostałym zakresie decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. pozostaje w mocy. Tym samym, nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 139 Kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez centralny organ administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji, powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § kpa (por. wyrok NSA z dnia 24.02.1998 r. sygn. akt I SA 1714/82, OSNA 1983 nr 1, poz. 35). Oznacza to, że centralny organ administracji państwowej obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez ten organ w I instancji. Nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwotnej, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z treści art. 138 § 1 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie budzi wątpliwości fakt, iż decyzją pierwszoinstancyjną zatwierdzono wybór zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót dodatkowych polegających na wykonaniu pomieszczenia skarbca do przechowywania znaków akcyzy w budowanej piwnicy. O zgodę w tym zakresie Dyrektor Izby Celnej wystąpił w swoim wniosku i zawarł ją w pkt 3. W pozostałym zakresie Prezes UZP zgody nie wyraził. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Celnej zwrócił się o wyrażenie zgody w tym zakresie, w którym organ ten odmówił zgody, a więc wymienionym w pkt 1,2,4,5,6 swojego pierwotnego wniosku. Oznacza to, że zakres wniosku nie dotyczył pozytywnego dla Dyrektora rozstrzygnięcia. Tymczasem organ odwoławczy wykraczając poza zakres odwołania uchylił decyzję w części, w której zatwierdził już wybór zamówienia z wolnej ręki na wykonanie skarbca do przechowywania znaków akcyzy. Trzeba zwrócić uwagę, iż we wniosku o udzielenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki, Dyrektor Izby Celnej przedstawił enumeratywne wyliczenie robót. Nie ulega wątpliwości, że każdy rodzaj przedmiotowo zakreślonej roboty był przedmiotem odrębnej oceny organu w postępowaniu w I i II instancji, a co znalazło wyraz w rozstrzygnięciach zawartych w wydanej decyzji. Nie nasuwa wątpliwości, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, więc również przepis art. 139 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższa instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Respektowanie tej zasady w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Posługiwanie się przez administrację art. 139 kpa musi być przeto zawsze poddane niezwykłe wnikliwej kontroli sądu (por. wyrok SN z 24.06.1993 r., III ARN 33/93 (PiP 1994, Nr 9 s. 112). W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.03.1999r. sygn. akt III SA 7380/98 stwierdził, że podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła praw. Powyższe oznacza, że wniosek strony o wyrażenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót dodatkowych związanych z realizacja inwestycji polegającej na przygotowaniu i zabezpieczeniu kancelarii tajnej (pkt 1 wniosku) oraz polegającej na wykonaniu pomieszczenia skarbca (pkt 3 wniosku) został przez Prezesa UZP uwzględniony. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż zarzuty skargi nie obejmują postanowień decyzji w pozostałym zakresie, a Sąd w tym przedmiocie rozpoznając sprawę nie stwierdził naruszenia prawa. Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż stwierdzone wyżej przepisy postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.