III SA/Wa 453/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 wyroku nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z 10 sierpnia 2004 r. S. P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999r. do stycznia 2003r. W uzasadnieniu podał, iż należności te związane są z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej, którą zlikwidował 31 stycznia 2003 r. Działalność tą prowadził niesystematycznie ze względu na brak klientów, na przemian wznawiał ją i zawieszał. Strona podniosła dodatkowo, iż znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych i nie jest w stanie uregulować należności wobec ZUS. W toku sprawy wyjaśniła też, iż ponosi comiesięczne koszty leczenia żony oraz zobowiązana jest do opłacania alimentów w wysokości 200 zł miesięcznie, które uiszcza nieregularnie, w zależności od możliwości finansowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.), powołanej dalej w skrócie jako u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu stwierdzono, iż po przeanalizowaniu całości akt sprawy nie znaleziono podstaw do umorzenia zadłużenia, a w szczególności nie stwierdzono całkowitej nieściągalności zadłużenia. Uznano, iż z materiału dowodowego nie wynika, że opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 27 grudnia 2004 r. strona nie zgodziła ze stanowiskiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ze względu na błędną ocenę sytuacji majątkowej i materialnej w okresie od 1998r. do końca 2004r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] stycznia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2004 r., ponieważ płatnik dopiero 20 października 2004 r. złożył deklaracje rozliczeniowe za okres od stycznia 1999 r. do stycznia 2003 r. i nie było możliwe wcześniejsze podjęcie czynności zmierzających do dochodzenia zadłużenia. Brak było też podstaw do orzeczenia o całkowitej nieściągalności składek, oraz do uznania, iż opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Za odmową umorzenia należności przemawia również – zdaniem organu - wysokość zadłużenia oraz okres dochodzenia należności przez ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2lutego 2005 r. strona wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i orzeczenie co do istoty sprawy względnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy, do ponownego rozpoznania, jako wydanych z naruszeniem art. 138 § 3 k.p.a., art. 28 ust. 3a-b u.s.u.s., art. 28 ust. 2 pkt 7 u.s.u.s., art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdziła, iż w toku postępowania administracyjnego wykazała, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, oraz że obowiązek uiszczenia zaległości spowoduje brak możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych strony i jego rodziny. Ponadto skarżący podniósł, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przeprowadził w sprawie wnikliwego postępowania dowodowego a w uzasadnieniach decyzji nie zawarto oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji drugiej instancji. Dodatkowo stwierdził, iż żona skarżącego osiąga dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę, co daje możliwość przymusowego dochodzenia należności przez wierzyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) - zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. W świetle art. 66 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. określa, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.). Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem – stosownie do art. 417 (14) § 2 k.p.c. w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Przepis art. 78 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wymaga w tym miejscu zdaniem Sądu podkreślenia, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku, do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przytoczone okoliczności i przepisy wskazują, że każda strona postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ drugiej instancji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 66 u.s.u.s. jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, której w zakresie prowadzonej działalności wymienionej w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest jednak organem administracji, także wskazanym wyraźnie w art. 127 § 3 k.p.a. i nawet ta okoliczność, że prowadzi działalność na terenie całego kraju, nie przemawia za zastosowaniem art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku decyzji przez niego wydanej o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Po pierwsze bowiem przepis art. 127 § 3 k.p.a., stanowiąc, że od decyzji ministra i Samorządnego Kolegium Odwoławczego nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzależnia możliwości skorzystania z tego trybu od terytorialnego zasięgu działania. Po wtóre, ewentualne wskazanie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 127 § 3 k.p.a., że w przypadku danego organu od jego decyzji nie służy odwołanie, lecz tylko tryb wnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy organu, możliwe byłoby zdaniem Sądu wyłącznie wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie było możliwe na podstawie art. 17 k.p.a.. Tymczasem art. 17 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (tj. organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wojewodów) odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy w stanie faktycznym i prawnym sprawy można było wskazać na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 66 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stawowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym jest - zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji państwowej (Dz. U. Nr 159 poz. 1548, ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 K.p.a. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest zatem - zdaniem Sądu - podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tego typu spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15 k.p.a., art. 17 k.p.a. i art. 127 k.p.a., ale i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 8 lutego 2002r., sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685) wskazał, że dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Niezgodne z tym standardem byłoby nie tylko używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Z tym standardem niezgodne byłoby stosowanie analogii w sytuacji, gdy byłoby to zbędne i prowadziło do uszczuplenia praw jednostki. Tylko na marginesie Sąd chciałby wskazać, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., badana decyzja, jako wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2002r., sygn. akt SA II 3033/00 (LEX nr 82683) podkreślił, że przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego i wskazują, w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie. Przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. Różni się ono tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Ponieważ w badanej sprawie brak było właściwości do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji nie tylko Prezesa ZUS, lecz i samego Zakładu, ewentualne upoważnienie w formie pisemnej pracowników jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej na podstawie art. 268a k.p.a., w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, nie ma znaczenia dla końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych wywodów, ponieważ ani Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ani Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie były - w stanie faktycznym i prawnym sprawy - organami właściwymi do rozpatrzenia w drugiej instancji umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym był Minister Polityki Społecznej, Sąd był zobowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Potwierdzenie tego stanowiska znalazło odzwierciedlenie np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2005r., sygn. akt II GSK 112/05 (niepublikowany). Skład orzekający zwraca również uwagę, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeczenie zapada wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196). Należy jednak zauważyć, że od 24 sierpnia 2005r. - ustawą z 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) - zmieniono przepis art. 83 ust.4 u.s.u.s. W związku z tymi rozważaniami oraz stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 zd. 2 in fine P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez stronę, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, będzie trzeba ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą. Sąd zaznacza także, że stwierdzenie nieważności decyzji niemożliwym czyni wypowiedzenie się przez skład orzekający, co zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł, jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 p.p.s.a., gdyż nie była ona zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniosła też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował jej pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.