III SA/Wa 455/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant specjalista Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości A. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu zażalenia A. S.- Syndyka masy Upadłości A. Sp. z o.o. (dalej: "Skarżący) na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z 21 października 2013 r. - uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że postanowieniem z 21 października 2013 r. Prezes Zarządu PFRON zawiesił postępowanie wobec A. Sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej (dalej: "Spółka") w sprawie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON niewykorzystanych środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych według stanu na dzień ogłoszenia upadłości za kwiecień 2012 r. do czasu przeprowadzenia kontroli przez Naczelnika Urzędu Skarbowego P. w P.. W zażaleniu na to postanowienie Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej "O.p.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przeprowadzenie kontroli podatkowej stanowi uzasadnienie do zawieszenia postępowania, - art. 263 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012. r., poz. 112 ze zm.), dalej: "P.u.n." w zw. z art. 208 § 1 O.p. poprzez jego zastosowanie i prowadzenie w dalszym ciągu postępowania, które z mocy prawa należy umorzyć. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że postanowieniem z 23 maja 2013. r. Prezes Zarządu PFRON wszczął postępowanie wobec Spółki mające na celu określenie wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON niewykorzystanych środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych według stanu na dzień ogłoszenia upadłości za kwiecień 2012 r. Postępowanie zostało wszczęte na skutek niedopełnienia przez stronę obowiązku złożenia deklaracji i dokonania wpłat do czego była zobowiązana z mocy ustawy. Organ odwoławczy powołał się na art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji" i stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji uznał, iż aby wydać rozstrzygnięcie w sprawie konieczne jest uprzednie przeprowadzenie kontroli przez urząd skarbowy w celu ustalenia kwoty niewykorzystanych środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych wg stanu na dzień ogłoszenia upadłości. W związku z powyższym uznał za zasadne zawieszenie postępowania do czasu przeprowadzenia kontroli przez Naczelnika Urzędu Skarbowego P. w P. Minister Pracy i Polityki Społecznej przytoczył treść art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i stwierdził, iż w niniejszej sprawie decyzję wymiarową wydaje Prezes Zarządu PFRON, który jest w tej sprawie organem podatkowym. Ustawa o rehabilitacji stanowiąca m.in. o obowiązkowych wpłatach na Fundusz nie uzależnia jednak wydania decyzji określającej wysokość wpłat na podstawie przepisu art. 33 ust. 7 tej ustawy od przeprowadzenia kontroli przez właściwy urząd skarbowy. Znajdująca się w art. 33 ust. 6 ustawy o rehabilitacji delegacja dla właściwych terenowo urzędów skarbowych jako organów właściwych do prowadzenia kontroli dotyczy tylko prawidłowości realizacji przepisów ust. 1-4a tej ustawy. W zakresie tym nie został ujęty przepis art. 33 ust. 7 dotyczący wpłaty niewykorzystanych środków zfron z uwagi na likwidację zakładu pracy chronionej. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na podniesioną przez organ pierwszej instancji i wskazaną jako podstawę jego wydania, konieczność uprzedniego przeprowadzenia kontroli przez Urząd Skarbowy w P. Brak jest bowiem podstawy prawnej do prowadzenia przez urząd skarbowy kontroli w zakresie obowiązku zwrotu niewykorzystanych środków funduszu rehabilitacji. Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że abstrahując od braku podstaw do uznania w/w wymogu uprzedniego prowadzenia przez urząd skarbowy kontroli do wydania decyzji określającej wysokość wpłaty niewykorzystanych środków funduszu rehabilitacji, w żadnym wypadku nie można byłoby się zgodzić ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż taka kontrola stanowić może zagadnienie wstępne, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na przychylenie się do wniosku strony pominął argumenty wskazane w zażaleniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o: - uchylenie postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 grudnia 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a", - uchylenie postanowienia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 21 października 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., - uchylenie postanowienia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 23 maja 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pktl w związku z art. 135 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący stwierdził, że pomimo prawidłowej oceny organu, iż przepis art. 233 § 1 pkt 2 lit. a O.p. należy zastosować, to zrobione to zostało w sposób wybitnie nieprawidłowy. Już w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji Skarżący wskazywał bowiem na potrzebę umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Nie chodziło jednak o umorzenie postępowania w sprawie zawieszenia postępowania, a o umorzenie postępowania wszczętego postanowieniem Prezesa Zarządu PFRON z dnia 23 maja 2013 r., co wyraźnie wskazane zostało w piśmie Skarżącego. Organ pierwszej instancji zainicjował bowiem postępowanie w sprawie wierzytelności, której prawomocnie odmówiono uznania na liście wierzytelności, czym naruszył art. 263 U.p.o.. Zdaniem Skarżącego, postępowanie w sprawie określenia wysokości wpłat Spółki na PFRON będzie możliwe jedynie po zakończeniu albo umorzeniu nadal toczącego się postępowania upadłościowego. Do tego czasu jest ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 208 § 1 O.p. Skarżący podniósł, że pomimo podniesienia kluczowych argumentów dla sprawy w zażaleniu, organ nie odniósł się do nich stwierdzając jedynie, iż "z uwagi na przychylenie się do wniosku strony organ odwoławczy pomija argumenty wskazane przez skarżącą w zażaleniu". Tymczasem Organ nie przychylił się w całości do wniosku strony, ponieważ umorzył postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania, a nie postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia 23 maja 2013 r. W związku z rażącymi błędami w wydanych postanowieniach, Skarżący na podstawie art. 135 p.p.s.a wniósł o kontrolę wskazanych w petitum skargi postanowień organu pierwszej instancji. W opinii Skarżącego oczywiste jest, iż Sąd posiada przywilej załatwienia niniejszej sprawy poprzez uchylenie postanowień wydanych przez organy obu instancji. Według Skarżącego wydaje się to najrozsądniejszym postępowaniem, gdyż pomimo złożonych przez niego wniosków o umorzenie postępowania wszczętego postanowieniem z dnia 23 maja 2013 r. Prezes Zarządu PFRON nie wydał dotychczas takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie uchylające postanowienie Prezesa Zarządu PFRON zawieszające postępowanie wobec A. Sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej w sprawie określenia wysokości zobowiązań Spółki z tytułu wpłat na PFRON niewykorzystanych środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych do czasu przeprowadzenia kontroli przez Naczelnika Urzędu Skarbowego P. i umarzające postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, iż zawieszenie postępowania pozbawione jest podstaw prawnych, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego nie posiada uprawnień do prowadzenia kontroli w powyżej wskazanym zakresie, a poza tym nawet, gdyby takie uprawnienie posiadał, to i tak kontrola taka nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zdaniem Sądu stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest prawidłowe. Prezes Zarządu PFRON zawiesił postępowanie na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., który to przepis stanowi, iż organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym, zwanym też kwestią wstępną lub prejudycjalną, mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy podatkowej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Nie powstaje zatem w przypadku, gdy na rozpatrzenie i wydanie decyzji podatkowej mogą mieć wpływ ustalenia faktyczne dokonane przez wskazany w przepisie inny organ lub sąd. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Pracy i Polityki Społecznej takim zagadnieniem wstępnym nie jest kontrola podatkowa, ma ona bowiem na celu wyłącznie poczynienie ustaleń faktycznych. Prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego, iż kompetencje przyznane mocą art. 33 ust. 6 ustawy o rehabilitacji dla właściwych terenowo urzędów skarbowych jako organów właściwych do prowadzenia kontroli dotyczą tylko prawidłowości realizacji przepisów ust. 1-4a tej ustawy. W zakresie tym nie został ujęty art. 33 ust. 7 dotyczący wpłaty niewykorzystanych środków rehabilitacji z uwagi na likwidację zakładu pracy chronionej. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 33 ust. 6 ustawy o rehabilitacji kontrola prawidłowości realizacji przepisów ust. 1-4a wykonywana jest przez właściwe terenowo urzędy skarbowe. Natomiast w myśl postanowień ust. 7 tego artykułu w razie likwidacji, upadłości albo wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonego przez pracodawcę zakładu pracy chronionej lub utraty statusu zakładu pracy chronionej niewykorzystane według stanu na dzień likwidacji, upadłości lub utraty statusu zakładu pracy chronionej środki funduszu rehabilitacji podlegają niezwłocznie wpłacie do Funduszu, z zastrzeżeniem ust. 7a i 7b. Z przytoczonych przepisów wprost wynika, że urzędy skarbowe nie są uprawnione do przeprowadzenia kontroli skarbowej w sytuacji określonej w ust. 7. Wobec nie wystąpienia wskazanego w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 21 października 2013 r. zagadnienia wstępnego prawidłowo Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił ww. postanowienie tego organu. Ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu, który ma wpływ na wynik sprawy, nie może być uwzględniony wniosek skargi o uchylenie tego postanowienia. Z kolei postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia 21 października 2013 r. zostało uchylone zaskarżonym postanowieniem, więc i kolejny wniosek skargi, dotyczący uchylenia tego postanowienia, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie uwzględnił zażalenia na postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia 21 października 2013 r. W zażaleniu z dnia 29 października 2013 r. Skarżący wnioskował o uchylenie postanowienia z dnia 21 października 2013 r. i w wyniku rozpatrzenia tego zażalenia organ odwoławczy uchylił ww. postanowienie. Tym samym Minister Pracy i Polityki Społecznej rozstrzygnął zgodnie z żądaniem Skarżącego. Zupełnie odmienną kwestią jest rozpoznanie wniosku Skarżącego zawartego w zażaleniu o umorzenie postępowania wszczętego postanowieniem Prezesa Zarządu PFRON z dnia 23 maja 2013 r. Postanowieniem tym Prezes Zarządu PFRON wszczął postępowanie wobec Spółki mające na celu określenie wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON niewykorzystanych środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych według stanu na dzień ogłoszenia upadłości za kwiecień 2012 r. Postanowienie to jest niezaskarżalne, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wniesienia od niego zażalenia, a zgodnie z art. 236 § 1 O.p. na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy ustawa tak stanowi. Stosownie do treści art. 237 O.p. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zatem ww. postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania Skarżący może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W żadnym razie Skarżący nie mógł skutecznie zaskarżyć postanowienia o wszczęciu postępowania w ramach zażalenia na postanowienie o zawieszeniu już wszczętego postępowania. Stąd rozstrzygnięcie Ministra Pracy i Polityki Społecznej wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania nie mogło obejmować kwestii dotyczącej wszczęcia postępowania. Również Sąd rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie może uchylić postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania, o którym mowa powyżej, jak chce tego Skarżący. Postanowienie o wszczęciu postępowania nie przesądza o sytuacji prawno-podatkowej podatnika. Jest jedyne aktem, którego wydanie jest konieczne dla poczynienia ustaleń w danej sprawie, która nie musi zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej - sprawa może być umorzona. Poza tym, ażeby stwierdzić, czy organ zasadnie wszczął postępowanie Sąd musiałby dokonać merytorycznej oceny całej sprawy, w której postępowanie zostało wszczęte, włącznie z zebraniem materiału dowodowego, który jest konieczny dla oceny sprawy. Sąd takich kompetencji nie posiada. Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (rządowej i samorządowej). "Sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. Z natury rzeczy orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą nadal mamy do czynienia ze sprawami administracyjnymi, organ administracji zaś, jako podmiot administrujący, nadal nie przestaje być odpowiedzialny za administrowanie (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, PiP 1999, z. 12, s. 23). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.