III SA/Wa 463/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w R. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2005 nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o niewyrażenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki oddala skargę. III SA/Wa 463/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wniosku M. Sp. z o.o. w R. o niewyrażenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki przez zamawiającego - Ministerstwa Sprawiedliwości, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na aktualizację ważności licencji oprogramowania komputera klasy M. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wniosku było twierdzenie, że w przypadku ogłoszenia przez zamawiającego przetargu nieograniczonego na przedmiotowe zamówienie, wnioskodawca będzie się starać o uzyskanie tego zamówienia. Organ powołał treść art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z istoty postępowania o wyrażenie zgody na zastosowanie trybu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wynika, że stroną tego postępowania jest zamawiający, tj. podmiot zobowiązany przez przepisy prawa do stosowania procedur ustawy Prawo zamówień publicznych, który ma prawny obowiązek uzyskania określonego rozstrzygnięcia administracyjnego, zanim podejmie czynności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Tym samym nie jest możliwe ubieganie się o wydanie przez Prezesa Urzędu decyzji administracyjnej w sprawie przez podmiot, który nie jest zamawiającym. W przypadku potencjalnego wykonawcy można mówić wyłącznie o interesie faktycznym (ekonomicznym) w uzyskaniu zamówienia, będącego przedmiotem tego postępowania. Interes ekonomiczny Spółki M. w uzyskaniu zamówienia publicznego nie jest tożsamy z interesem prawnym strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki. Stroną postępowania jest bowiem osoba, która na podstawie obowiązującego prawa może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści lub też może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem. Natomiast samo zainteresowanie wnioskodawcy w wykonaniu zamówienia nie determinuje faktu, iż służy mu przymiot strony w takim postępowaniu. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00: "interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu." Zdaniem organu skarżący nie wskazuje, jaki jego interes prawny podlegałby konkretyzacji w wyniku odmowy udzielenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki, ani zastosowanie jakiej normy prawnej wywarłoby bezpośredni wpływ na sferę jego sytuacji prawnej. Powołuje się natomiast na prawo udziału w przyszłym niepewnym zdarzeniu, jakim może być udzielenie mu zamówienia przez Ministerstwo Sprawiedliwości w wyniku ewentualnego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Organ podkreślił, że uzyskanie przez zamawiającego uprzedniej decyzji administracyjnej zatwierdzającej dokonany przez zamawiającego wybór trybu postępowania z wolnej ręki, zgodnie z przepisami Prawa zamówień publicznych, warunkuje możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia z wolnej ręki. Jednakże zamawiający nie ma obowiązku wszczynania tego postępowania. Ponadto należy zauważyć, że jakkolwiek w zdecydowanej większości przypadków uzyskane pozytywnej decyzji prowadzi do udzielenia zamówienia wykonawcy wskazanemu przez wnioskodawcę, to wynik wszczętego postępowania nie jest oczywistym i bezpośrednim przełożeniem sentencji decyzji. Powyższą decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych zaskarżyła M. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie, stwierdzenie nieprawomocności decyzji zatwierdzającej tryb "z wolnej ręki" i nakazanie wznowienia postępowania, ponieważ postępowanie w tej sprawie odbyło się bez udziału skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ nie ustosunkował się do jej wniosku, a swoje decyzje uzasadnił rzekomym brakiem interesu prawnego skarżącej. Tymczasem skarżąca szczegółowo uzasadniła swój interes faktyczny i prawny, zarówno we wniosku, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącej, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą dokonanych ustaleń jest wyłącznie wiedza urzędników Urzędu Zamówień Publicznych, zaś informacje udzielane przez podmioty gospodarcze działające na rynku, podważające tę wiedzę nie są ani istotne ani wręcz nie powinny być brane pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dokonanie wyboru konkretnego trybu udzielenia zamówienia publicznego zdeterminowane jest określonymi wymogami formalnymi. W przypadku trybu z wolnej ręki, gdy wartość zamówienia przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 60.000 euro, wymagana jest uprzednia zgoda Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - Dz. U. Nr 19, poz. 177 z późn. zm.). Zatwierdzenie przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych zastosowania trybu z wolnej ręki, o którym stanowi art. 67 ust. 2, jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej w indywidualnej sprawie o cechach decyzji administracyjnej. Spełnienie warunku zatwierdzenia trybu musi nastąpić przed przystąpieniem do udzielenia zamówienia, tj. przed podjęciem czynności zmierzających do realizacji zamówienia z wolnej ręki. Zamówienie publiczne jest bowiem procesem składającym się z określonych czynności, zaś pierwszym etapem tego procesu jest wybór trybu zamówienia (por. wyrok NSA w Warszawie z 21 marca 2002 r., II SA 3209/01, LEX nr 157925). Postępowanie przed Prezesem UZP ma charakter czynności wstępnych, poprzedzających właściwy wybór trybu dozwolonego przez prawo. Podkreślić należy, że wybór konkretnego trybu udzielenia zamówienia publicznego jest wyłącznie uprawnieniem zamawiającego. Wynika to wprost z przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, m. in. z art. 67 ust. 1, który stanowi, że zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki w określonych okolicznościach. Dotyczy to także wszelkich czynności przygotowawczych zmierzających do dokonania konkretnego wyboru, w tym również uzyskania zgody Prezesa UZP. A zatem, skoro z wnioskiem o wyrażenie zgody może wystąpić wyłącznie zamawiający, bowiem tylko jego upoważnia do tego materialnoprawny przepis ustawy, to należy uznać, że wniosek innego podmiotu o niewyrażanie takiej zgody może jedynie i ewentualnie stanowić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wszczętej przez zamawiającego, jeżeli organ dopuści przeprowadzenie takiego dowodu na podstawie art. 75 § 1 kpa. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (por. wyr. NSA z dnia 23 maja 1994 r., I SA 979/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 50). Przepis art. 28 k.p.a. wymaga jedynie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Brak zatem podstaw do tego, aby badać stopień hipotetycznego wpływu wyniku tego postępowania na sytuację prawną tego podmiotu. Stwierdzenie, że postępowanie dotyczy »pośrednio« interesu prawnego oznacza bowiem w istocie degradację interesu prawnego do rangi interesu faktycznego, który nie jest chroniony prawem (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Kraków 2000, s. 238). W niniejszej sprawie organ prawidłowo zakwalifikował interes skarżącej jako interes faktyczny, nieuprawniający do wydania decyzji w przedmiocie wniesionego przez nią żądania. Ustawa o zamówieniach publicznych wyraźnie określa zakres czynności, do których uprawnieni są poszczególni uczestnicy postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o zamówienie publiczne. Przewiduje również konkretne środki ochrony prawnej, przysługujące wykonawcom, a także innym osobom, jeżeli ich interes prawny w uzyskaniu zamówienia doznał lub może doznać uszczerbku w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy (art. 179 ust. 1). Należą do nich: 1) protest, który można wnieść do zamawiającego wobec czynności podjętych przez niego w toku postępowania oraz w przypadku zaniechania przez zamawiającego czynności, do której jest obowiązany na podstawie ustawy, (art. 180 ust 1), 2) odwołanie od oddalenia lub odrzucenia protestu, wnoszone do Prezesa Urzędu (art. 184), 3) skarga do sądu na wyrok zespołu arbitrów oraz postanowienia zespołu arbitrów kończące postępowanie odwoławcze (art. 194 ust. 1). Środki ochrony prawnej stosuje się bez względu na wybrany tryb postępowania o zamówienie publiczne. A zatem, dla wywołania określonych skutków prawnych, każdy z uczestników postępowania o zamówienie publiczne może dokonywać jedynie tych czynności, na które zezwala mu prawo. Dotyczy to również postępowania administracyjnego, będącego uzupełnieniem postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o zamówienie publiczne Jednakże w każdym przypadku wystąpienie określonych skutków prawnych jest wynikiem interesu prawnego podmiotu zmierzającego do wywołania tych skutków. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Jeżeli w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdzi w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania - nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005, s. 319-320). I taka właśnie decyzja o umorzeniu postępowania została przez organ wydana. Jak już podkreślono, Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę zaskarżonych aktów i czynności pod względem ich zgodności z prawem. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, to skarga na nią podlega oddaleniu. Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.