III SA/Wa 465/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Krystyna Chustecka, asesor WSA Artur Kot, asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 70 zł ( siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 3 października 2006 r. Skarżąca M. K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Uzasadniając wniosek wskazała, że z dniem 16 lipca 2005 r. zaprzestała prowadzenia deficytowej działalności gospodarczej. Obecnie jest osobą bezrobotną i poszukuje zatrudnienia. Oświadczyła, że egzystuje wyłącznie dzięki pomocy rodziców. Obecnie nie posiada żadnych środków i możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS. W W załączeniu do wniosku o umorzenie zaległości Skarżąca przedstawiła oświadczenie o możliwościach płatniczych, zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w C. z dnia 29 września 2005 r., decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2005 r., zaświadczenie GUS z dnia 22 lipca 2005 r. oraz oświadczenia o nieposiadaniu nieruchomości oraz samochodu, a także o niekorzystaniu z pomocy publicznej i społecznej. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany jako "Zakład") odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od października 2004 r. do maja 2005 r. Powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) stwierdził, że wniosek Skarżącej o umorzenie zaległych składek nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżąca nie korzysta z pomocy opieki społecznej, a na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] grudnia 2000 r. przyznano jej świadczenie alimentacyjne na rzecz syna w wysokości 400 zł miesięcznie. Skarżąca zamieszkuje wspólnie z rodzicami, którzy ponoszą koszty związane z utrzymaniem mieszkania. W ocenie Zakładu przedstawione przez Skarżącą dokumenty nie stanowią dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem należności w trybie art. 28 u.s.u.s. Pismem z dnia 30 listopada 2005 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że jej jedynym źródłem utrzymania jest świadczenie alimentacyjne w wysokości 400 zł, które otrzymywać będzie tylko do maja 2006 r., tj. do czasu ukończenia przez syna edukacji w liceum ogólnokształcącym. Podniosła ponadto, że jej syn jest stale leczony w Poradni Zdrowia Psychicznego. Jego stan zdrowia wyklucza możliwość dalszej nauki, a także podjęcia zatrudnienia. Dodała także, że doznała urazu kręgosłupa lędźwiowego i z tego powodu nie może znaleźć pracy. W jej ocenie okoliczności, że mieszka z synem w jednym pokoju u rodziców oraz że po opłaceniu raty zaległych składek nie starczy jej środków finansowych na wykup niezbędnych lekarstw, świadczą o jej złej sytuacji materialnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, a ZUS nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością, dlatego też rezygnacja dochodzenia należności musi być rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. Prezes Zakładu dodał, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą winna znać się na przepisach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz przestrzegać wynikających z nich zasad. Musi liczyć się z konsekwencjami braku ich realizacji. Powinna być ponadto świadoma zarówno uwarunkowań gospodarczych mających wpływ na funkcjonowanie firmy, jak i konieczności regulowania zobowiązań o charakterze publicznoprawnym. W ocenie organu odwoławczego Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła żadnych nowych istotnych okoliczności umożliwiających zmianę zaskarżonej decyzji. W sprawie nie zachodzą również przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2006 r. Skarżąca wniosła o wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Ponownie podniosła, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, mającą na wyłącznym utrzymaniu syna, który wymaga stałego leczenia. Obecnie, po przebytym urazie kręgosłupa, Skarżąca stara się o przyznanie renty inwalidzkiej. Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii otrzymywanych alimentów stwierdziła, że to są pieniądze syna i nie z nich może spłacać zaległości. Alimenty syn Skarżącej będzie otrzymywał tylko do ukończenia liceum, gdyż ze względu na jego stan zdrowia dalsza edukacja jest niemożliwa. Skarżąca oświadczyła również, że zwróciła się o pomoc do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Otrzymała niewielką kwotę, dzięki której mogła wykupić niezbędne lekarstwa dla siebie i syna. Reasumując wniosła o umorzenie należności, ewentualnie o "zatrzymanie terminów płatności wszystkich rat, do momentu podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu oraz o rozłożeniu na raty należności z tytułu zaległych składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Zakładu w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej: "Rozporządzenia". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, którego zastosowania w sprawie niniejszej domagał się Skarżący, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych w art. 28 u.s.u.s., a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie składu orzekającego Prezes Zakładu uzasadniając wydane rozstrzygnięcie nie odniósł się do argumentacji podniesionej przez Skarżącą we wniosku o umorzenie zaległości, a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy nie zajął stanowiska wobec twierdzeń Skarżącej w zakresie jej sytuacji finansowej i życiowej, w szczególności wobec upływu w maju 2006 r. terminu otrzymywanych przez Skarżącą alimentów, stanowiących jej jedyne źródło dochodów. Sąd nie uznał także za wyczerpujące, uzasadnienia ograniczającego się do przytoczenia treści przepisów prawa oraz stwierdzenia, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, a ZUS nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością, dlatego też rezygnacja dochodzenia należności musi być rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek oraz że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą winna znać się na przepisach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz przestrzegać wynikających z nich zasad. Musi liczyć się z konsekwencjami braku ich realizacji. Powinna być ponadto świadoma zarówno uwarunkowań gospodarczych mających wpływ na funkcjonowanie firmy, jak i konieczności regulowania zobowiązań o charakterze publicznoprawnym. Takie ogólnikowe stwierdzenia, bez dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej Skarżącej pod kątem spełnienia, bądź niespełnienia przesłanek do umorzenia zaległości, nie mogą stanowić uzasadnienia decyzji, które w przypadku decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego pozwala na dokonanie oceny, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu podnoszona również przez Prezesa Zakładu okoliczność, że Skarżąca nie przedstawiła nowych istotnych okoliczności, czy też dowodów, sama w sobie nie może również stanowić jedynej przesłanki utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, gdyż nie zwalnia ona organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia całości sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdawkowe twierdzenia Prezesa Zakładu, dotyczące braku nowych okoliczności oraz braku stwierdzonej całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ ten winien bowiem odnieść się wyczerpująco do argumentacji, zawartej we wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed organami obu instancji, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa Zakładu z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącej z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes Zakładu, naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponieważ zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.