III SA/Wa 480/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Przybysz (sprawozdawca), asesor WSA Agnieszka Sułkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych oddala skargę K.S. (dalej zwana "Stroną" lub "Skarżącą") pismem z dnia 17 sierpnia 2020 r. wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. (dalej zwany "Naczelnikiem US") z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 5 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowy tytuł wykonawczy został wydany przez Dyrektora Izby Celnej w W. w następstwie wydania decyzji wymiarowej. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., jako następca prawny w zakresie egzekucji zobowiązany na mocy Ustawy przekształcającej administrację celną w administrację celno skarbową dokonał zajęcia nieruchomości położonej w Z., ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], należącej do Strony i jej męża P.S. Naczelnik US postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 17 sierpnia 2020 r., dotyczącego wstrzymania czynności egzekucyjnych w sprawie egzekucji prowadzonej w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 5 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nie może być wszczęte z przyczyn formalnych, tj. z braku podstawy prawnej do rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej. Tym samym uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej "K.p.a."). Skarżąca w zażaleniu z dnia 14 października 2020 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Naczelnika US, zarzuciła, że organ egzekucyjny na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 5 grudnia 2013 r. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec majątku wspólnego małżonków K.S. i P.S. i na jego podstawie dokonał zajęcia nieruchomości. Strona twierdząc, że zobowiązania objęte tytułem uległy przedawnieniu, za zasadny uznała przedmiotowy wniosek o zawieszenie egzekucji oraz wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wycofanie tytułu wykonawczego z obrotu prawnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej zwany "Dyrektorem") postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że Naczelnik US w sposób uprawniony na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Strony z dnia 17 sierpnia 2020 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego, mając na uwadze fakt, że orzecznictwo sądowe wypracowało jednolite stanowisko względem sytuacji, w której postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło w nim rozstrzygnięcie. Zgodnie z tym stanowiskiem, prowadzenie lub przeprowadzenie postępowania w sprawie objętej wnioskiem uniemożliwia wszczęcie nowego postępowania. W jego ocenie Naczelnik US prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 17 sierpnia 2020 r., choć z innych przyczyn, niż wskazane w postanowieniu. Dyrektor zwrócił uwagę, że zgodnie z aktami sprawy Naczelnik US nie prowadzi i nie prowadził wobec Strony postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 5 grudnia 2013 r., nie podejmował również na jego podstawie żadnych czynności egzekucyjnych wobec majątku Skarżącej, ponadto jej wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 5 grudnia 2013 r. był już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem. Skarżąca pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. złożyła do Naczelnika US wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych prowadzonych na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Naczelnik US umorzył postępowanie z wniosku Strony z dnia 29 sierpnia 2019 r. dotyczącego wstrzymania czynności egzekucyjnych w sprawie egzekucji prowadzonej w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie prowadzi postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułu wykonawczego wobec Strony, dlatego też postępowanie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych, umarza się z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Postanowienie zostało doręczone Stronie w dniu 30 października 2019 r. Ostatecznym postanowieniem w administracyjnym toku postępowania z dnia 21 stycznia 2020 r., nr [...], Dyrektor utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika US z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku z dnia 29 sierpnia 2019 r. dotyczącego wstrzymania czynności egzekucyjnych w sprawie egzekucji prowadzonej w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] jako bezprzedmiotowego. Postanowienie doręczono na adres Strony w dniu 10 lutego 2020 r. Z kolei Strona nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego pismem z dnia 23 lutego 2020 r. złożyła skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Wa 689/20 oddalił skargę. Według Dyrektora powyższe potwierdza, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, zatem prawidłowym działaniem Naczelnika US było zastosowanie w sprawie trybu przewidzianego w art. 61a § 1 K.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Strony z dnia 17 sierpnia 2020 r., dotyczącego wstrzymania czynności egzekucyjnych w sprawie egzekucji prowadzonej w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 5 grudnia 2013 r. Strona w skardze z dnia 12 stycznia 2021 r., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika US z powodu niezgodności z prawem oraz obciążenie organu kosztami postępowania, zarzuciła bierność organu we wszczęciu postępowania w sytuacji wielokrotnego sygnalizowania o fakcie, że zajęta nieruchomość nie stanowi wyłącznie jej własności. Zaznaczyła ponadto, że przedmiot jej wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w konsekwencji dotyczy sytuacji, w której zajęta nieruchomość może zostać spieniężona, a zatem skutek ostateczny jest skutkiem nieodwracalnym, co w świetle zaskarżenia tytułów wykonawczych, w formie złożonego zarzutu, a dalej innych środków przysługujących w drodze zaskarżania wydawanych rozstrzygnięć, w konsekwencji stanowi o trwaniu postępowania. Skarżąca zwróciła jednocześnie uwagę na fakt, że zainicjowane przeze Nią postępowanie sądowe, u którego podstaw legło nieprawidłowe w jej ocenie działanie Dyrektora, tego samego organu, który wydał decyzję administracyjną stanowiącą podstawę egzekucji w rzeczywistości dotyczy pominięcia pełnomocnika, a w konsekwencji pozbawienia właściwej ochrony i obrony prawnej. W jej ocenie taki stan rzeczy powoduje, że w istocie nieprawidłowości w działaniu organu celnego tak pierwszej, jak drugiej instancji, nie mogą nie mieć wpływu i pozostawać w oderwaniu od rzeczywistych i faktycznych podstaw działania tego samego organu, lecz wykonującego inne obowiązki, w zakresie podstaw rzutujących na zasadność wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z powyższych powodów organ egzekucyjny winien w swojej ocenie wziąć pod uwagę cały okres, jak i zakres dokonanych czynności egzekucyjnych, w tym postępowania prowadzonego z reprezentującym Stronę pełnomocnikiem, czego jednak nie uczynił, zawężając w sposób celowy swoje ustawowe obowiązki. Strona zaznaczyła, że przez cały okres trwania tak postępowań wymiarowych, jak i egzekucyjnych nieprzerwanie była reprezentowana przez kwalifikowanego pełnomocnika. Mając powyższe na uwadze za w pełni uzasadnione uznała złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, które w istocie dotyczy tej samej nieruchomości, w stosunku, do której wystawiony został tytuł wykonawczy, a dalej wydano zaskarżone postanowienie oraz dokonano jej zajęcia, bowiem realizacja postanowienia, a zatem jego wykonanie, spowoduje wyrządzenie znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto za wątpliwe uznała prowadzenie egzekucji wobec jej małżonka, który nie jest współodpowiedzialny za jej długi. Zarazem w dniu dokonywania zapisów hipotek przymusowych nie istniały w obrocie prawnym tytuły wykonawcze skierowane przeciwko małżonkowi, współwłaścicielowi zajętej nieruchomości. Podkreśliła przy tym, że decyzje administracyjne wymierzające egzekwowane należności, a które zabezpieczone zostały zapisami hipotek, nie zostały nigdy doręczone współwłaścicielowi nieruchomości, bowiem nie przyznano mu nigdy przymiotu strony, tak w postępowaniach administracyjnych jak i egzekucyjnych. Skarżąca mając na uwadze stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, zgodnie z którym wpisanie hipoteki przymusowej zwykłej na nieruchomości objętej wspólnością ustawową dłużnika i jego małżonka wymaga tytułu wykonawczego przeciwko obojgu małżonkom, zaznaczyła, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie potwierdza, że w chwili składania wniosku o dokonanie wpisu hipoteki przymusowej zwykłej, tytuły wykonawcze skierowane zostały tylko i wyłącznie do niej, a nie przeciwko obojgu małżonkom. Według Strony skoro ustanowienie hipoteki przymusowej ma na celu ułatwienie przyszłego postępowania egzekucyjnego, to skutek ten może być osiągnięty tylko wtedy, gdy wierzyciel dysponuje tytułem prawnym wymaganym do wszczęcia egzekucji, co przemawia za przyjęciem, że podstawę wpisu hipoteki przymusowej powinien stanowić taki sam tytuł, jaki uprawnia do prowadzenia egzekucji. Jej zdaniem wzgląd na ochronę interesów fiskalnych w ramach postępowania o wpis hipoteki przymusowej nie może uzasadniać wpisu hipoteki bez administracyjnego tytułu wykonawczego przeciwko jej małżonkowi, a tylko takie działania powodowałaby zasadność egzekucji z spornej nieruchomości, której jest współwłaścicielem dłużnika. W jej przekonaniu w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy w stosunku do jej małżonka nie istniał w chwili składania wniosku o wpis hipoteki przymusowej, to postępowanie zakończone wpisem tej hipoteki obarczone jest wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i powtórzył przedstawione w nim argumenty. Zarzuty skargi uznał za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Skarga złożona w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżony akt odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi są bezpodstawne. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku dotyczącego wstrzymania czynności egzekucyjnych. Skarżąca uważa, że jej wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 5 grudnia 2013 r., nr [...], powinien zostać rozpatrzony oraz w rezultacie jego rozpatrzenia powinny zostać podjęte wnioskowane przez nią czynności. Organ uważa natomiast, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może być wszczęte z uzasadnionych przyczyn, to jest z powodu bezprzedmiotowości postępowania – nie toczy się bowiem postępowanie egzekucyjne, w ramach którego miałoby dojść do wstrzymania czynności egzekucyjnych. W sporze tym rację należy przyznać organowi. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej: u.p.e.a., w sprawach nieuregulowanych przez tę ustawę stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogła nastąpić na podstawie powołanego w rozstrzygnięciu przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Podnieść należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w etapie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Jest oczywiste, że wszczęcie postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy wcześniej zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, w ramach którego jest prowadzona egzekucja i są dokonywane czynności egzekucyjne. Nie można zatem wszcząć postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, jeżeli nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Należy w tym miejscu podkreślić, że Skarżąca wskazała, że postępowanie egzekucyjne toczy się na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 5 grudnia 2013 r., nr [...]. Z akt sprawy nie wynika jednak, że toczy się postępowanie egzekucyjne na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Należy dodać, że zagadnienie nietoczenia się postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułu wykonawczego było już przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji, które zostały poddane kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r. o sygn. akt III SA/Wa 689/20 oddalił skargę. Zwrócić trzeba w tym miejscu uwagę, że art. 61a § 1 k.p.a stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednocześnie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Strona nie przedstawiła nowych okoliczności, które mogłyby być przedmiotem badania w ponownym postępowaniu w zakresie wstrzymania czynności egzekucyjnych. Nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że tożsamość spraw wyrażająca się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego sprawy nowej oraz poprzedniej sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organy administracji nie naruszyły prawa odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.