III SA/Wa 488/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Asesor WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz.887 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku A. H. – skarżącej w niniejszej sprawie, odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, w łącznej kwocie, obejmującej także odsetki – 21.224,58 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z posiadanych przez Zakład dokumentów wynika, iż w odniesieniu do objętych wnioskiem o umorzenie, należności z tytułu składek nie została stwierdzona całkowita nieściągalność, bowiem w stosunku do tych należności nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto skarżąca posiada źródło dochodów w postaci świadczenia rentowego, z którego możliwe jest dochodzenie długu. W związku z powyższym, skoro w sprawie nie występują okoliczności wymienione w art. 28 u.s.u.s., brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i umorzenia należności z tytułu składek. Pismem z dnia 23 grudnia 2004 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniosła, iż nie posiada żadnego majątku, ani własnego mieszkania. Zmuszona jest więc do wynajmowania mieszkania na wsi, aby było taniej. Wskazała również na swoją chorobę oraz związaną z tym konieczność zakupu leków. Otrzymywane przez nią świadczenie rentowe po mężu w wysokości 660 zł nie wystarczy nawet na bieżące utrzymanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołane zostały przepisy stanowiące podstawę prawną umorzenia należności z tytułu składek, t.j. art. 28 u.s.u.s oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Następnie stwierdzono, że okoliczności powołane przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obecnie nie dają podstaw do zmiany decyzji, gdyż nie wykazano całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Skarżąca otrzymuje świadczenie rentowe, z którego możliwe jest podjęcie spłaty długu, a ponadto nie wykazała, w formie stosownych dokumentów, że ze względu na stan majątkowy i zdrowotny nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek. Podkreślono również, że nawet wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie nie obliguje Zakładu do umorzenia długu. Decyzja w tym zakresie ma bowiem charakter fakultatywny, zaś Zakład bierze pod uwagę nie tylko stan obecny, ale również potencjalne, przyszłe możliwości zmiany sytuacji finansowej dłużnika, z uwzględnieniem obowiązującego okresu przedawnienia. W skardze na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca podniosła, że opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała na brak jakiegokolwiek majątku, swoją chorobę oraz konieczność zakupu leków. Zwróciła również uwagę, iż jako jedna z przesłanek odmowy umorzenia należności z tytułu składek podnoszony był fakt niedostarczenia przez nią stosownych dokumentów, podczas gdy nikt nie zwracał się do niej o takie dokumenty, jak również nigdy nie przybył do niej żaden przedstawiciel ZUS, aby potwierdzić jej sytuację majątkową. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz rozwinął wspierającą je argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Sąd stwierdza, iż decyzja w drugiej instancji została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, zakłady emerytalne, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określony został w art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym to przepisem Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo, między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Jak wynika z powyższego do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku, ale również zawarty w sentencji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję (...)". Sformułowania sentencji decyzji wyraźnie różnią się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak w sentencji stwierdzono, że to "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności(...) ". Poza tym uwzględnić należało i to, że w decyzji organu pierwszej instancji pouczono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Organem takim nie jest też sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że decyzja wydana w niniejszej sprawie w drugiej instancji jest w istocie rzeczy decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podpisaną przez osobę upoważnioną przez Prezesa Zakładu, to i tak należy uznać ją za wydaną z naruszeniem właściwości instancyjnej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, jak również jego Prezesowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną ( art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład w pierwszej instancji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek zastosowanie znajduje także art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się tym fundamentalnym prawem strony, konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia, wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek służy odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu wskazać trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje we własnym imieniu, m.in w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek. Można przyjąć zatem, że postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych jest postępowaniem "przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami (..), o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy uznać jako organ administracji publicznej w rozumieniu k.p.a – (art. 5 § 2 pkt 3 in fine) . Do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie znajdzie przepis art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym - do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek - jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w drugiej instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w drugiej instancji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, czyni niecelowym wypowiadanie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez skarżącą stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, należy potraktować jako odwołanie od tej decyzji, złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi Polityki Społecznej, jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.