III SA/Wa 489/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] 2) stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości 3) Zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 178 zł (sto siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Wa 489/06 Uzasadnienie Skarżąca E. P. pismem z dnia 27 czerwca 2005 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (w dalszej części uzasadnienia powoływanego jako Zakład) o umorzenie jej zadłużenia wobec Zakładu, na które składały się zaległe składki na ubezpieczenie zdrowotne i odsetki od tych składek. E. P. we wniosku podnosiła, że prowadziła działalność gospodarczą w zakresie usług pielęgniarskich po to ażeby uzyskać dodatkowe środki finansowe, gdyż w tym czasie otrzymywała niewielką rentę. Prowadząc tę działalność nie opłacała składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż uważała, że jako osoba pobierająca rentę jest zwolniona z tego obowiązku. Podnosiła, że obecnie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, gdyż utrzymuje się z niewielkiej renty i oprócz podstawowych wydatków na utrzymanie ze skromnych środków musi również pokrywać wydatki na leczenie schorzeń neurologicznych. Na wezwanie Zakładu skarżąca wraz z pismem z dnia 15 lipca 2005 r. przedłożyła dodatkowe dokumenty dotyczące jej stanu majątkowego oraz stanu jej zdrowia. Z dokumentów tych wynika, że skarżąca posiada mieszkanie, które nabyła od gminy w roku 1996 za kwotę 7 112,40 zł, jako osoba bliska dotychczasowego najemcy tego mieszkania. Skarżąca wyjaśniła, że w latach 1999-2001 osiągnęła dochód z działalności gospodarczej w wysokości około 1 000,00 zł. Skarżąca nie posiada jakichkolwiek ruchomości stanowiących większą wartość, nie korzystała z pomocy publicznej w okresie 3 kolejnych lat poprzedzających złożenie wniosku. Skarżąca spłaca pożyczkę ze Społecznej Kasy Oszczędności w ratach po 93.47 zł miesięcznie której harmonogram obejmuje miesiące od marca 2004 r. do lutego 2007 r. Skarżąca przedłożyła zaświadczenie z Urzędu Miasta B. o tym, że nie otrzymywała i nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego oraz zaświadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, o tym że nie korzystała i nie korzysta z pomocy społecznej. Ponadto skarżąca przedłożyła pismo Zakładu z dnia 5 czerwca 2002 r., którym Zakład informował ją, że wykonując wyrok sądu przyznał jej rentę od dnia 1 marca 2001 r., która od dnia 1 lipca 2002 r. wynosi 454,35 zł netto miesięcznie. Ponadto skarżąca złożyła do Zakładu pismo z dnia 23 października 2002 r. w którym wyjaśniała Zakładowi swoja trudną sytuację materialną, dokumenty potwierdzające, że jest osoba cierpiącą na schorzenia neurologiczne a także dokumenty potwierdzające wysokość opłat ponoszonych w związku z utrzymaniem mieszkania.. W dodatkowym piśmie z dnia 28 lipca 2005 r. skarżąca wyjaśniała, że zamieszkuje razem z 94-letnią babcią, która jest osobą ciężko chorą, wymagająca stałej opieki, którą wykonuje skarżąca. Skarżąca wyjaśniała, że leczenie chorej babci wymaga znacznych kwot oraz że skarżąca ponosi połowę opłat związanych z utrzymaniem mieszkania tj 360 zł miesięcznie druga połowę opłaca babcia z jej własnych środków. Do pisma skarżąca dołączyła dokumenty potwierdzające ciężki stan zdrowia jej babci. W kolejnym piśmie z dnia 16 sierpnia 2005 r. skarżąca wyjaśniła, że mieszka z chorą babcią jednakże nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Babcia skarżącej otrzymuje rentę rodzinna w wysokości 2 200,00 zł. Skarżąca podnosiła, że leczenie babci jest bardzo skomplikowane i wymaga dużych nakładów finansowych z tego względu sytuacja materialna babci jest niezmiernie trudna. Babcia skarżącej nie ma żadnego majątku oprócz podstawowych sprzętów domowych o niskiej wartości oraz najpotrzebniejszych rzeczy osobistych. W dniu 7 września 2005 r. pracownicy zakładu przesłuchali skarżąca w charakterze strony. Skarżąca oświadczyła, że pomimo, że zamieszkuje z babcią prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe i z uwagi na bardzo trudna sytuacje materialną nie zgadza się z odmową umorzenia składek. Wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u.s.u.s., decyzją z dnia [...] września 2005 r. Zakład odmówił E. P. umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji zakład stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przesłanek całkowitej nieściągalności składek. W ocenie organu zebrane dowody nie przemawiały za umorzeniem składek w trybie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. z powodu szczególnej sytuacji zobowiązanej. Skarżąca zadłużenie wobec zakładu spłaca w układzie ratalnym. Zakład podkreślał, że umorzenie składek ma wpływ na możliwość finansowania świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych. Ponadto zakład wskazał, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek ma charakter uznaniowy. Od tej decyzji E. P. złożyła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w dalszej części uzasadnienia powoływanego jako Prezes ZUS, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżąca przedstawiła swoja trudna sytuacje materialną oraz trudną sytuację materialna a także ciężki stan zdrowia babci skarżącej. Prezes ZUS decyzją z dnia[...] listopada 2005 r. postanowił utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności, a zatem stanowisko zawarte w decyzji organu pierwszej instancji należało uznać za zasadne. Na tę decyzje E. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległych składek. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła że zaległości w opłacaniu składek nie powstały z jej winy i były wynikiem nieznajomości przepisów. Skarżąca podnosiła, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie przynosiła jej żadnych dochodów. Ponadto skarżąca w skardze przedstawiła swoją trudną sytuację materialną oraz sytuację materialną i stan zdrowia jej babci. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę przytoczył argumentację zawartą w decyzji organu pierwszej instancji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. mimo, że nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia konkretnych norm prawnych. Jednakże zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Korzystając z tego uprawnienia Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą z uwagi na istniejące w sprawie naruszenia prawa, których skarżąca nie wskazała w skardze. Sąd postanowił uchylić również decyzję organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy obydwu instancji w decyzjach nie wyjaśniły w sposób należyty znaczenia dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nimi sprawy przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365 ze zm.). Zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy, pkt -1 opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji w ogóle nie wskazano, że umorzenie składek mogło zostać dokonane przez organ w oparciu o ten przepis ze względu na trudną sytuację materialną strony skarżącej. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do wykazania, że w sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność składek, a zatem przesłanka umorzenia składek wskazana w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz w sposób ogólny stwierdził, że umorzenie składek należnych od skarżącej na podstawie art. 28 ust. 3a również jest niezasadne z uwagi na treść zebranych w sprawie dowodów. Umorzenie z przyczyn wymienionych w art. 28 ust. 3a może dotyczyć wszystkich sytuacji przewidzianych w przepisach rozporządzenia. Zawierając w decyzji tak ogólne sformułowanie organ nie wskazał, które przesłanki umorzenia wymienione w rozporządzeniu zbadał i jakie ustalenia w wyniku tego poczynił i co na ich podstawie postanowił. Organ drugiej instancji w tym zakresie uczynił jeszcze mniej ponieważ w ogóle nie wskazał jakich ustaleń w wyniku postępowania dokonał i ograniczył się do stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne, co przesądza o tym, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Skarżąca wnosiła o umorzenie składek z uwagi na jej trudną sytuację materialną. W decyzjach obydwu instancji w ogóle nie rozważono sytuacji materialnej skarżącej pod kątem możliwości spłacenia przez nią zaległości składkowych, a zatem w ogóle nie zbadano czy w sprawie może mieć zastosowanie przepis § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia. Organy obydwu instancji nie wykazały w decyzjach jak skarżąca przy osiąganych dochodach może pokryć bieżące wydatki związane z jej utrzymaniem oraz spłacić zaległe składki, a z treści powołanego przepisu rozporządzenia wynika wprost, że rozważenie tych okoliczności było obowiązkiem organów. Organy w decyzjach w ogóle nie porównały dochodów skarżącej z jej bieżącymi wydatkami w celu ustalenia, czy skarżącej po pokryciu bieżących wydatków pozostają jakiekolwiek środki pieniężne pozwalające na spłatę zaległych składek. Organy bez przeanalizowania w uzasadnieniach decyzji sytuacji materialnej skarżącej stwierdziły że poziom jej dochodów pozwala jej na spłatę zaległych składek. Organ nie wskazał ani jednego dowodu, który jego zdaniem uzasadniał stwierdzenie, że skarżąca nie spełnia przesłanek o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. to jest przesłanek szczegółowo wymienionych w rozporządzeniu, w tym również przesłanki braku środków na spłatę zaległych składek. Zatem w decyzji znalazło się istotne dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowanie, które nie zostało uzasadnione, czym naruszono przepis art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Brak wskazania w decyzjach organów obydwu instancji przepisów rozporządzenia, które miało zastosowanie w sprawie stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji. W ocenie Sądu właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralna część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz w G. Łaszczyca, Cz. Masrtysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s.663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51,.) W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt S.A./Wr 728/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt. II S.A. 237/94, ONSA 1995, Nr 3 poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV S.A. 893/97, LEX 45905) Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania obywateli do organów państwa. W świetle powyższych uwag, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 8,11 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak rozważenia w decyzjach organów obydwu instancji możliwości płatniczych skarżącej stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skoro organy w decyzjach w ogóle nie odniosły się do sytuacji materialnej skarżącej, to zasadnym jest stwierdzenie, że kwestii tej nie badał., co oznacza że wbrew nakazowi wynikającemu z powołanych przepisów nie prowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na fakt, że zaistniałe w niniejszej sprawie naruszenie art. 7 i 77 k.p.a dotyczyło okoliczności faktycznych, które na podstawie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie to dla Sądu stanowiło podstawę do wyeliminowania decyzji obydwu instancji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . Sąd niniejszym orzeczeniem nie mógł umorzyć skarżącej składek, których dotyczyła sprawa. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze z.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2. W przepisie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca kontroli sądu administracyjnego poddał decyzje administracyjne. Kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną zostały określone w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Przepisy te nie dają Sądowi prawa do wydania orzeczenia rozstrzygającego w przedmiocie praw i obowiązków, których dotyczyła zaskarżona decyzja. Sąd w przypadku uwzględnienia skargi może jedynie decyzję uchylić z przyczyn pokreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a, stwierdzić jej nieważność w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 135, art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.