III SA/Wa 493/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), sędzia WSA Jerzy Płusa, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości Pismem z dnia 25 sierpnia 2005 r. M. M. zwana dalej skarżącą zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany ZUS) z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego 1999 do października 2003 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 1999 do stycznia 2004 r. oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 1999 do października 2003 r. wraz z odsetkami. Swój wniosek skarżąca uzasadniła trudną sytuacją materialną swojej rodziny, wskazując jednocześnie, że spłata zadłużenia pozbawiłaby wszelkich środków do życia jej rodzinę. Opisując swoją sytuację majątkową skarżąca dodatkowo wskazała na znaczne wydatki związane z leczeniem chorego męża. Skarżąca podkreśliła, że fakt nie opłacania składek nie był spowodowany złą wolą, lecz brakiem osiągania dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej. Wniosek ten został potraktowany przez ZUS jako nowy wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, o czym poinformowano skarżącą pismem z dnia [...] września 2005 r. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie złożonego wniosku o umorzenie zaległych składek Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] odmówił skarżącej umorzenia należności na: - ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 1999 r. do października 2003 r. w łącznej kwocie 76 145,51 zł; - ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 1999 r. do stycznia 2004 r. w łącznej kwocie 18 429,30 zł; - Fundusz Pracy za okres od lutego 1999 r. do października 2003 r. w łącznej kwocie 5 431,30 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że po dokonaniu analizy wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonych w toku jej prowadzenia dokumentów Zakład stoi na stanowisku, że nie wykazano istnienia przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji o umorzeniu. Prezes ZUS stwierdził, że jego należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w powyższej sprawie taka nieściągalność nie wystąpiła. Ponadto organ stwierdził, że sytuacja materialna skarżącej może ulec poprawie. Pismem z dnia 23 listopada 2005 r. M. M. zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy. W piśmie podniesione zostały okoliczności wskazane we wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek i odsetek. Dodatkowo skarżąca wskazała, że praca którą podjął mąż była jedynie tymczasowa. W postępowaniu odwoławczym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony i utrzymał swoją decyzję w mocy. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Prezes ZUS stwierdził, że sytuacja materialna skarżącej nie wypełnia warunków koniecznych do umorzenia zadłużenia. Podniesione we wnioskach argumenty nie wnoszą niczego nowego do sprawy, nadal nic zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Na tę decyzje M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. zwana dalej "u.s.u.s") i § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 zwane dalej "rozporządzenie") oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady legalizmu i zasady prawdy obiektywnej zawartych w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz niedopełnienie wymogów formalnych dotyczących uzasadnienia wskazanych w art. 107 kpa. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: - o uznanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej ze wydane z istotnym naruszeniem prawa, - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w poprzednich pismach oraz podniosła, iż organ nie podjął żadnych działań w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy. Prezes ZUS naruszył prawo nie tylko przez wadliwą ocenę prawną stanu faktycznego, wadliwe zastosowanie prawa, ale również stosując prawo do błędnie ustalonego stanu faktycznego. Odpowiadając na skargę Prezes ZUS podtrzymał swoje stanowisko zawarte zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Sąd oceniając legalności zaskarżonej decyzji, wydanej we wskazanym wyżej przedmiocie, brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wyjaśnić również należy, iż wniosek strony złożony w dniu 25 sierpnia 2005 r. zatytułowany jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, powinien być co do zasady załatwiony przez organ zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach art.145-152 kpa dla wznowienia postępowania. Jeżeli zachodziły wątpliwości co do żądania strony zawartego we wniosku, należało zwrócić się do strony z zapytaniem w jakim trybie sprawa ma być rozpatrzona. Organ nie był natomiast zdaniem Sądu uprawniony do podjęcia samodzielnej decyzji w tym zakresie, nawet jeżeli poinformował o tym fakcie stronę. W przedmiotowej sprawie strona miała możliwość wyboru wszczęcia nowego postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek lub wznowienia postępowania zakończonego już decyzją ostateczną. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca nie zakwestionowała trybu w jakim organ rozpatrzył sprawę. Sąd przyjął zatem, że tryb ten został przez stronę zaakceptowany a więc okoliczności te pozostają bez wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżąca zwróciła się ponownie o wznowienie postępowania jak we wniosku z dnia 25 sierpnia 2005 r. a błędna decyzja , pouczenie lub udzielona informacja nie może szkodzić stronie zgodnie z zasadą zaufania do organów administracji państwowej wyrażoną w art.8 kpa oraz obowiązkami wynikającymi z art.9 kpa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie prowadzone przez Prezesa Zakładu w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi Zakładu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym już była mowa. Oznacza to, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 kpa który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowanie przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Uzasadnienie decyzji, jest jednym ze wskazanych w art. 107 kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, rozumianej jako akt procesowy stosowania prawa. Nie może ono ograniczać się do konstatacji, tak jak to uczynił w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu, iż analizując ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego nie znalazł podstaw do zmiany wcześniej wydanej decyzji. Ponadto stanowiska tego nie uzasadnił w żaden sposób. W tym zakresie poprzestał na gołosłownym stwierdzeniu, że w związku z podjętymi czynnościami nie znaleziono okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części, a zatem zasadnym stało się utrzymanie wydanej w sprawie decyzji w mocy. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 § 1 kpa. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do zdawkowo wyrażonego poglądu, iż nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji. Skarżąca w toku postępowania przedłożyła istotne jej zdaniem dowody i podniosła określone okoliczności. Prezes Zakładu nie odniósł się jednak w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącej, opisanej przez nią w składanych wnioskach i dokumentach. Za zdecydowanie niewystarczające w tym zakresie należy uznać formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie. Sąd zważył również, iż Prezes Zakładu przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 Kpa, choć uczynił to organ pierwszej instancji. W myśl powołanego już art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 kpa. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - zwłaszcza na organie wydającym rozstrzygnięcie w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy . W niniejszej sprawie nie został on dopełniony. Oznacza to, że skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 kpa, a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organ z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 kpa ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nią okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. Jednakże możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 kpa. Wskazane już istotne uchybienia procesowe przedwczesnym czynią badanie, czy w sprawie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty skargi w tym zakresie nie mogą zatem być wzięte pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 10 § 1, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.