III SA/Wa 50/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], która była przedmiotem skargi W. U., zwanego dalej "Skarżącym", Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Prezesem Zakładu", utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami liczonymi na dzień 18 marca 2005 r. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Zakładem", odmawiając umorzenia ww. należności wyjaśnił między innymi, że zgodnie z art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w przypadku, gdy brak jest całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.). Zdaniem organu, takie okoliczności dotyczące Skarżącego, jak pobieranie renty socjalnej, posiadanie samochodu oraz współwłasność nieruchomości, która może stanowić podstawę zabezpieczenia istniejącego długu, przemawiają za wydaniem decyzji odmownej. Odnosząc się do wniosku Skarżącego z dnia 19 września 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu w zaskarżonej decyzji wskazał, iż we wniosku tym Skarżący nie podniósł nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W części uzasadnienia dotyczącej stanowiska organu odwoławczego Prezes Zakładu przytoczył treść art. 28 ust. 2 - 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.". Podał, iż "zadłużenie nie było objęte postępowaniem egzekucyjnym, brak więc podstaw do stwierdzenia nieściągalności", wskazując przy tym w innym miejscu, iż "za odmową umorzenia należności przemawia również fakt braku stwierdzenia nieściągalności w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym". Prezes Zakładu zwrócił również uwagę, iż z przedstawionych przez Skarżącego dokumentów nie wynika jasno, iż znajduje się on w tak trudnej sytuacji finansowej, że dochodzenie należności z tytułu składek pozbawiłoby jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ podkreślił też, że instytucja umarzania należności ma charakter uznaniowy. Na decyzję Prezesa Zakładu Skarżący złożył skargę z dnia 16 grudnia 2005 r., wnosząc o zmianę lub uchylenie tej decyzji. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organu, iż jest w stanie spłacać powyższe należności. Podniósł, iż wychowuje dwoje dzieci w wieku szkolnym, a źródłem dochodu jest renta socjalna i zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie 567,31 zł, co daje dochód na osobę w wysokości niecałych 160 zł. Wyjaśnił też, iż żona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, posiadany samochód ma wartość około 1.500 zł, a nieruchomość jest miejscem zamieszkania jego oraz rodziny i nie może stanowić zabezpieczenia długu. Dodał, iż przewlekle choruje i że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Skarżący wyjaśnił również, iż przedmiotowe zadłużenie powstało na skutek oszukania go przez biuro rachunkowe, które prowadziło jego księgowość. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Na wstępie odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego umorzenia przez Sąd wskazanych wyżej należności (tak Sąd odczytał żądanie zmiany zaskarżonej decyzji) należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek i należnych od nich odsetek nie może być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). W rozpoznanej sprawie kontrola dokonana przez Sąd musiała uwzględniać fakt, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego - wystąpienie przesłanki określonej w u.s.u.s lub w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być (podkreślenie Sądu) umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W tych ostatnich przepisach oraz rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do Zakładu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, jednakże wyboru tego nie może cechować dowolność. Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w niniejszej, polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim sprawdził, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez Skarżącego, czy zebrał pełny materiał dowodowy i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a więc z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Trzeba ponadto podnieść, że duże znaczenie ma należyte uzasadnienie decyzji, które służy realizacji zasad zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a."). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc wydający decyzję o charakterze odwoławczym, obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta w pierwszej instancji przez Zakład. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. W konsekwencji decyzję wydaną przez Prezesa Zakładu oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez k.p.a. Rację ma Skarżący twierdząc, iż Prezes Zakładu w sposób wadliwy ustalił i ocenił sytuację faktyczną w jakiej znajdują się Skarżący i jego rodzina. Organ ten skupił się tylko na niektórych elementach stanu faktycznego, dokonując przy tym sprzecznych ze sobą ustaleń. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w jednym miejscu organ wskazał, iż nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, a w innym - że było. Ustalenie to nie jest przy tym obojętne dla sprawy, gdyż na jego podstawie wyciągnięto wniosek, że w przypadku Skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. Ponadto, skoro Prezes Zakładu uznał, iż z dokumentów przedłożonych przez Skarżącego nie wynikało jasno, jaka jest jego sytuacja finansowa, to zadaniem organu było dokładne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich wątpliwych w tym zakresie okoliczności, czego jednak w sprawie nie uczyniono. Okoliczności te miały bowiem znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co oznacza, że ich niedostateczne wyjaśnienie i pominięcie w sprawie z uwagi na bliżej nieokreśloną "niejasność", czyni decyzję wadliwą. Oczywistym powinno być dla organu orzekającego, że jeśli wskazane przez Skarżącego okoliczności, mimo podjętych już działań, wymagały jeszcze pełniejszych wyjaśnień, bądź dodatkowych dowodów, organ ten powinien zwrócić się do Skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego, czego wymaga choćby realizacja zasady prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. Nie dokonując tego, naruszył dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a. Sąd formułując powyższe zastrzeżenia zważył również, iż organy orzekające przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie nie został on dopełniony. Oznacza to, że Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Mogło to mieć znaczenie zwłaszcza w zakresie zapoznania się z opiniami komisji umorzeniowych, w szczególności tej przygotowanej w postępowaniu odwoławczym. Sąd zwraca przy tym uwagę, że ta ostatnia wskazywała również na stanowisko Inspektoratu ZUS w N., którego zdaniem, Skarżący "przedstawił dowody świadczące o jego trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, uniemożliwiającej uregulowanie należności z tytułu składek, a dochodzenie należności pozbawiłoby jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". Inspektorat ten wnosił w konsekwencji o umorzenie w całości należności ciążących na Skarżącym. W takim stanie rzeczy, bardzo lakonicznie uzasadniona decyzja Prezesa Zakładu musiała zostać przez Sąd uznana za naruszającą także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez należytego uzasadnienia decyzji nie sposób bowiem ocenić, czy organ nie wykroczył poza dozwoloną prawem uznaniowość w zakresie umarzania należności. Sąd wskazuje, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy zagwarantować Skarżącemu możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. oraz ocenić zebrane w sprawie dowody stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Skarżący nie poniósł kosztów sądowych, gdyż z mocy prawa był z nich zwolniony na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a.