III SA/Wa 500/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Krystyna Chustecka (spr.), Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak – Osetek, Protokolant Łukasz Duda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Miasta Ż. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] 2) zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/WA 500/04 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia [...] listopada 2003 r. Urząd Miejski w Ż. zwrócił się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, w trybie art. 71 ust. 1a w zw. z ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 ze zm.) – dalej u.z.p., z wnioskiem w sprawie zastosowania trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na zarządzanie i administrowanie nieruchomościami stanowiącymi 100% zasób lokalowy gminy Ż. i administrowanie lokalami mieszkalnymi i użytkowymi znajdującymi się w budynkach wspólnot mieszkaniowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. skierowaną do Burmistrza Miasta Ż. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych odmówił zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na zarządzanie i administrowanie nieruchomościami stanowiącymi 100% zasób lokalowy gminy Ż. i administrowanie lokalami mieszkalnymi i użytkowymi znajdującymi się w budynkach wspólnot mieszkaniowych, uznając, że w sprawie nie zaszły łącznie wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 4 u.z.p. Pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. Burmistrz Miasta Ż. zwrócił się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zamawiający przeprowadził postępowanie w podstawowym trybie, które zostało unieważnione z powodu braku wymaganej liczby ważnych ofert. Biorąc pod uwagę przedmiot zamówienia – zarządzanie nieruchomościami - nie może być, zdaniem organu, brana pod uwagę możliwość wykonania przedmiotowego zamówienia tylko przez jednego wykonawcę. Organ odwoławczy wskazał, że na rynku istnieje wiele firm potencjalnie zdolnych do realizacji zamówienia, nie można zatem mówić o istnieniu faktycznego monopolu na rynku, jak tego wymaga art. 71 ust. 1 pkt 4 u.z.p. Powołując się na stanowisko NSA prezentowane w wyroku z dnia 01.10.2001, sygn. akt II S.A. 2802/00 organ administracyjny stwierdził, że fakt nie wpłynięcia wymaganej liczby ofert w przeprowadzonym postępowaniu nie może być podstawą do uznania istnienia w danym miejscu i czasie obiektywnego monopolu jakiegoś podmiotu. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istnieje duże prawdopodobieństwo, iż ponowne przeprowadzenie postępowania z zastosowaniem jednego z trybów opartych na zasadzie konkurencyjności doprowadzi do wyłonienia podmiotu zrealizującego zamówienie zgodnie z wymogami zamawiającego. Wyrażenie w tym przypadku zgody na zawarcie umowy w procedurze niekonkurencyjnej, jaką jest udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki, stanowiłoby naruszenie dyspozycji art. 16 u.z.p., nakazującej zamawiającemu traktowanie na równych prawach wszystkich podmiotów ubiegających się o zamówienie publiczne i do prowadzenia postępowania o udzielnie zamówienia w sposób gwarantujacy zachowanie uczciwej konkurencji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej za pośrednictwem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Ż. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. i zwrot kosztów postępowania, zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik postępowania; b) naruszenie prawa materialnego – art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych, poprzez niezasadną odmowę jego zastosowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca krytycznie odniosla się do stanowiska Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wskazując, że przeprowadzono nie jedno, lecz dwa postępowania w podstawowym trybie udzielania zamówień – przetargach nieograniczonych. Postępowania te nie zakończyły się jednak wyborem najkorzystniejszej oferty z powodu ich unieważnienia na podstawie art. 27 b ust. 1 pkt 1 u.z.p. W pierwszym postępowaniu złożono dwie oferty, z których jedna została odrzucona. W drugim zaś (pomimo pobrania 13 specyfikacji) wpłynęła tylko jedna oferta pochodząca od tego samego oferenta, który wystąpił w poprzednim postępowaniu i któremu ostateczenie skarżący zamierzał udzielić zamówienia z wolnej ręki. Strona podkreśliła, że odnośnie przeprowadzonego postępowania nie wpłynął żaden protest, co w jej przekonaniu potwierdza prawidłowość sporządzonej specyfikacji, a więc i prawidłowość określenia przedmiotu zamówienia. W przekonaniu strony skarżącej zasadne jest stwierdzenie, że przy tak określonym stanie faktycznym istnieje tylko jeden podmiot zdolny zrealizować przedmiotowe zamówienie publiczne, zaś stanowisko organu jakoby wykluczona była możliwość zawarcia umowy z wolnej ręki z tego powodu, iż zarządzanie nieruchomościami nie jest szczególnym rodzajem usług , jest nie do pogodzenia z wykładnią celowościową art. 71 ust. 1 pkt 4 u.z.p., w świetle której omawiany przepis znajduje zastosowanie, gdy cechy przedmiotu zamówienia przynoszą skutek w postaci braku możliwości udzielenia zamówienia publicznego w trybach konkurencyjnych. Właśnie w takiej sytuacji konieczne staje się udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki. Strona uznała za niezasadny i nielogiczny pogląd organu, wedle którego brak wymaganej liczby ofert tj. dwóch ofert w dwóch przetargach, przemawia za dużym prawdopodobieństwem wyłonienia wykonawcy w postępowaniu w trybie negocjacji z zachowaniem konkurencji, wymagającym aktywnego uczestnictwa trzech oferentów. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych podtrzymał swoje stanowisko w rozpatrywanej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył,co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U.Nr 153,poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a lub c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych odmawiającej wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki. Interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia w tym względzie miał podmiot będący zamawiającym, udzielający konkretnego zamówienia. Zamawiającym w rozumieniu art. 2 ust. l pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych jest podmiot obowiązany stosować tę ustawę. przy udzielaniu zamówień. Zgodnie z art. 4 ust. l pkt l ustawy o zamówieniach publicznych jej przepisy stosuje się do zamówień udzielanych przez jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, póz. 148,ze zm.). Przepis art. 5 pkt l tejże ustawy stanowi, że do sektora finansów publicznych zalicza między innymi jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki. Zamawiającym w niniejszej sprawie było Miasto Ż. Wniosek jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw podpisany został przez Burmistrza, który działał jako jego przedstawiciel. Skoro Miasto Ż. było zamawiającym, należało uznać, że to ono, a nie Burmistrz, było stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Natomiast obie decyzje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych skierowane są właśnie do Burmistrza Miasta. Wymieniono go w sentencjach decyzji i jemu zostały one doręczone. Burmistrz, a nie Miasto uznany został za wnioskodawcę i to jemu przypisano przymiot strony. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja rażąco zatem naruszają prawo. Zgodnie z art. 107 § l Kodeksu postępowania administracyjnego w treści decyzji powinno się znaleźć między innymi oznaczenie strony lub stron. Jedynym podmiotem wymienionym w sentencji decyzji jest Burmistrz Miasta Ż., wskazany jako wnioskodawca i to Burmistrza Prezes Urzędu Zamówień Publicznych uznał za stronę przedmiotowego postępowania i do niego skierował swoje decyzje. Natomiast treść wniosku , a następnie oznaczenie podmiotu wnoszącego skargę do Sądu wskazuje ,że stroną przedmiotowego postępowania było Miasto Ż. jako zamawiający, co oznacza iż obie decyzje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie określił bowiem Burmistrza jako podmiotu działającego w imieniu Gminy, reprezentującego ją, lecz w toku całego postępowania instancyjnego traktował go jak wnioskodawcę i z jego twierdzeniami polemizował, pomijając Miasto. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości ,że skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie organu tego jako strony postępowania (zamiast osoby prawnej) oraz nałożenie określonych nakazów i zakazów na ten organ jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną, co w konsekwencji powoduje, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § l pkt 4 k.p.a. Należy przy tym dodać, iż nałożenie określonych obowiązków na organy osoby prawnej byłoby dopuszczalne jedynie w razie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania jest więc przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § l pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wadą określoną, w tym przepisie dotknięte były obie decyzje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Z tego względu stwierdzenie nieważności musiało dotyczyć obu tych decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § l pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 200 ustawy. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.