III SA/Wa 504/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 24 listopada 2005 r. Skarżący J.G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z wnioskiem o umorzenie zadłużenia. Uzasadniając wniosek podniósł, że od kilku lat nie pracuje i nie jest zarejestrowany jako bezrobotny, wobec czego nie pobiera zasiłku. Dodał, że jedynym żywicielem rodziny jest jego żona, zaś na jej utrzymaniu pozostaje - obok niego - studiujący syn. Wskazał nadto na swoje zadłużenie z tytułu najmu lokalu mieszkalnego oraz dostawy mediów, a także na zaległość podatkową. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. ZUS odmówił Skarżącemu umorzenia zaległości z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenia społeczne własne za miesiące październik 1997 r. oraz od grudnia 1997 r. do maja 1998 r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, powołując się na przepis art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", stwierdził, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku całkowitej ich nieściągalności, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Następnie ZUS powołał się na art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej: "rozporządzenie" i wskazał, że należności te mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia składek. Dalej przytoczył wskazane w powyższym przepisie przesłanki umorzenia należności i stwierdził, że w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie należności powstałych z tytułu zaległych składek. W ocenie organu nie została stwierdzona całkowita nieściągalność, gdyż nie zostały wykorzystane wszystkie środki egzekucyjne. Nadto ZUS stwierdził, że nie trudna sytuacja materialna Skarżącego nie została w sposób dostateczny udokumentowana i dodał, że należności powstałe z tytułu nieterminowo regulowanych zobowiązań wraz z należnymi odsetkami za zwłokę stanowią przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a zatem w interesie wszystkich ubezpieczonych jest skuteczne dochodzenie od dłużników zaległych składek. Podpis pod decyzją złożył Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w S. C. N., powołując się na upoważnienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"). Pismem z dnia 8 stycznia 2006 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na bardzo trudną sytuację finansową i problem ze znalezieniem zatrudnienia. Oświadczył, że nie mając żadnych dochodów nie jest w stanie nawet w najmniejszych ratach spłacić swojego zadłużenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. ZUS stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ stwierdził, że zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji Skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Wskazując, że decyzja doręczona została Skarżącemu w dniu 27 grudnia 2005 r. Prezes ZUS stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który Skarżący złożył w dniu 11 stycznia 2006 r., wpłynął po terminie. Podpis pod decyzją złożył Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS C. N. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie należności z tytułu nieuiszczonych składek. Oświadczył, że przebywa poza miejscem zamieszkania i decyzję ZUS, odebraną przez domownika, otrzymał dopiero po powrocie do domu. Z tego względu uchybił terminowi do wniesienia o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. W dniu 7 marca 2006 r. Sąd wezwał organ do złożenia oryginału koperty, w której nadane zostało pismo Skarżącego z dnia 8 stycznia 2006 r. zawierające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub do wyjaśnienia czy pismo to wniesione zostało osobiście i złożenia dokumentu, potwierdzającego datę jego złożenia. W odpowiedzi Prezes ZUS przy piśmie z dnia 13 marca 2006 r. przesłał w załączeniu rejestr korespondencji, potwierdzający okoliczność złożenia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz notatkę służbową sporządzoną przez Inspektora E. S. w dniu 10 marca 2006 r., z której wynika przyjęcie wniosku Skarżącego osobiście przez pracownika w dniu 11 stycznia 2006 r. W notatce znalazło się także wyjaśnienie, że pismo Skarżącego nie zostało wpisane do rejestru korespondencji z powodu dużego napływu dokumentów, a nadto, że zostało ono złożone "w terminie płatności". Dalej wskazano, że tego samego dnia pismo przekazane zostało do Wydziału Realizacji Dochodów, co zostało odpowiednio odnotowane w rejestrze wpływu korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Stosownie jednak do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. W pierwszej kolejności Sąd, działając - w myśl powyższego przepisu z urzędu podjął rozważania w zakresie wystąpienia w sprawie niniejszej przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Została ona bowiem wydana przez ZUS, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania. Zaskarżona decyzja narusza tym samym właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają ZUS ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z regulacją art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a zatem rozstrzyganych w pierwszej instancji decyzjami ZUS, nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 omawianego przepisu, lecz Stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Przytoczony przepis stanowi nadto, że przedmiotowy wniosek kieruje się do Prezesa ZUS i do jego rozpoznania stosuje się odpowiednio przepisy, dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Powyższa analiza przepisów prowadzi do wniosku, że ZUS nie może przypisać on sobie uprawnień organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. tylko ten organ jest uprawniony do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Skoro zatem zaskarżona decyzja wydana została przez ZUS z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc dotknięta jest kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., to stwierdzić należy, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia jej nieważności przez Sąd, określona w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Dodatkowo, odnosząc się do okoliczności podpisania zaskarżonej decyzji przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS bez powołania się na upoważnienie Prezesa ZUS, Sąd stwierdził, że skutkuje ona również koniecznością uznania decyzji za wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak wskazano bowiem wyżej, właściwym do jej wydania był Prezes ZUS, nie zaś Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS. Kolejnym uchybieniem, jakiego z urzędu dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej było zaniechanie wyłączenia od udziału w postępowaniu odwoławczym osoby, która brała udział w wydaniu pierwotnej decyzji. Analizując zaskarżoną decyzję ZUS z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2005 r. Sąd stwierdził, że obie decyzje podpisane zostały przez tę samą osobę, tj. przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w S. C. N. Sąd zauważył przy tym, że podpisując decyzję pierwszoinstancyjną Zastępca Dyrektora powołał się na upoważnienie Prezesa ZUS. W tym miejscu poczynić należy kilka uwag natury ogólnej, dotyczących organizacji i struktury Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz przysługujących mu kompetencji. Zgodnie z art. 66 u.s.u.s. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (ust. 1), któremu w zakresie prowadzonej działalności przysługują środki prawne, właściwe organom administracji państwowej (ust. 4). Organami ZUS są, zgodnie z art. 72 u.s.u.s., Prezes Zakładu, Zarząd oraz Rada Nadzorcza, przy czym działalnością ZUS kieruje Prezes, który reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). W wykonaniu działalności, o której mowa wyżej, ZUS stosuje - zgodnie z art. 123 u.s.u.s. - przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Potwierdza tę zasadę treść art. 180 § 1 k.p.a., odsyłającego do przepisów kodeksu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia Skarżącej należności, z tytułu składek ubezpieczeniowych, wydana na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., a zatem po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, uprawnienie do wydania decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje Prezesowi ZUS. Z kolei decyzje w tym przedmiocie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wydaje - zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. - ZUS. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzje te w imieniu ZUS podpisuje - co do zasady - Prezes ZUS, zgodnie z zasadą reprezentacji, określoną w cytowanym wyżej art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Skoro jednak - jak stanowią przywołane wyżej przepisy art. 123 u.s.u.s. i art. 180 k.p.a. - w postępowaniu w sprawie ubezpieczeń społecznych zastosowanie mają przepisy k.p.a., to Prezes ZUS miał prawo upoważnić pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej ZUS - a zatem np. dyrektora oddziału - do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym przez siebie zakresie, w tym do wydawania decyzji. Uprawnienie takie przewiduje bowiem art. 268a k.p.a. Analiza akt sprawy niniejszej wskazuje jednoznacznie, że Prezes ZUS w toku prowadzonego postępowania z powyższego uprawnienia skorzystał. Świadczy o tym fakt, że decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2005 r. podpisał, powołując się na upoważnienie Prezesa ZUS, Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w S. C. N.. Następnie podpisał on również decyzję ZUS z dnia [...] stycznia 2006 r., aczkolwiek w tym przypadku - jak już wskazano wyżej - nie powołał się na jakiekolwiek upoważnienie. Niezależnie od dokonanej wcześniej kwalifikacji powyższego naruszenia, powyższe działanie Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w S. Sąd oceniał także przez pryzmat art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu przepis ten miał w sprawie niniejszej zastosowanie, a pominięcie przez organ jego dyspozycji, którego wyrazem był opisany wyżej fakt podpisania decyzji wydanych w sprawie w obu instancjach przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w S., stanowiło istotne naruszenie prawa. Sądowi znane są przy tym kontrowersje, jakie powyższa kwestia wywołała w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 291/99, w którym skład orzekający opowiedział się przeciwko stosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, w którym zaprezentowano stanowisko przeciwne). Sąd stwierdził jednak, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - co podkreśla się także w literaturze (por. np. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005) - ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, która została zaskarżona do tego organu w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd nie znajduje przy tym podstaw do wyłączenia zastosowania dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do postępowania wszczętego na wniosek, o którym mowa w przywoływanym wyżej art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Należy mieć przy tym na uwadze ratio legis instytucji wyłączenia pracownika organu, tj. dążenie do zagwarantowania realizacji konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, potwierdzonej art. 15 k.p.a. W rezultacie Sąd stwierdził, że dla zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do postępowania wszczętego na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma znaczenia, czy prawo złożenia tego wniosku wynika z zasad ogólnych k.p.a. (art. 127 § 3), czy też z przepisów szczególnych innej ustawy. Stanowisko takie wyraził także skład orzekający w analogicznej sprawie, rozpoznawanej przed tutejszym Sądem pod sygnaturą akt III SA/Wa 33/06 (wyrok z dnia 25 maja 2006 r.). Tym samym Sąd uznał wydanie decyzji z pominięciem obowiązku wyłączenia z postępowania odwoławczego pracownika, który brał udział przy wydawaniu decyzji zaskarżonej, tj. Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w S. za naruszające przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że powyższe naruszenie miało charakter kwalifikowany i stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a skoro tak, to uznać należało, że w sprawie zachodziła przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Mimo to, w sytuacji gdy w sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji - co Sąd wykazał wcześniej - ma ona, jako wywołująca dalej idące skutki, pierwszeństwo nad przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu. Niezależnie od poczynionych wyżej uwag Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa, udzielonego przez Prezesa ZUS Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w S., na które ten powołuje się przy podpisie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.