III SA/Wa 509/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z [...] stycznia 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2005 r. odmawiającą A. S. umorzenia należności w kwocie 481,60 zł z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za IV kwartał 2005 r. Uzasadniając swoje stanowisko Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - powoływany dalej jako "Prezes KRUS" - wskazał na wielokrotnie udzielaną wnioskodawcy w przeszłości pomoc w spłacie należności składkowych. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku stwierdził, że sytuacja rodzinna i finansowa skarżącego nie daje podstaw do umorzenia należności składkowych. Stan prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, stałe dochody osiągane przez jego żonę z tytułu wynagrodzenia za pracę pozwalają w ocenie organu odwoławczego "na odbudowę strat w inwentarzu". Rodzice wnioskodawcy również osiągają dochody pozwalające na samodzielne funkcjonowanie i finansowanie kosztów leczenia. A. S. nie wskazał natomiast nowych okoliczności w sprawie, a jego sytuacja nie uległa pogorszeniu. Brak jest zatem podstaw do zmiany decyzji odmawiającej umorzenia należności składkowych. Organ odwoławczy podniósł nadto, że "decyzje w sprawie ulg są uznaniowe i podejmuje je Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik po zaopiniowaniu wniosku przez trzyosobową Komisję". Z akt sprawy wynika, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek skarżącego zawarty w piśmie z 20 października 2005 r. W uzasadnieniu wniosku o umorzenie należności składkowych A. S. powołał się na trudną sytuację finansową. Wyjaśnił, że bez nakładów inwestycyjnych sytuacja ta nie ulegnie poprawie. Decyzją z [...] listopada 2005 r. Prezes KRUS odmówił wnioskodawcy umorzenia należności składkowych za IV kwartał 2005 r. w wysokości 481,60 zł "Biorąc pod uwagę rozmiar poniesionych strat gospodarczych, potencjał dochodowy i kondycję finansową" wnioskodawcy. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - powoływanej dalej jako "u.u.s.r.", a następnie stwierdził "brak podstaw prawnych do umorzenia". Poinformował jednocześnie wnioskodawcę o możliwości ubiegania się o inne formy ulgi w spłacie należności składkowych. Korzystając z zawartego w decyzji pouczenia o prawie wystąpienia "do organu wydającego decyzję z upoważnienia Prezesa KRUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy", A. S. pismem z 1 grudnia 2005 r. wniósł o umorzenie przedmiotowych należności składkowych. Powtarzając w zasadzie uprzednio prezentowaną argumentację opisał dodatkowo schorzenia, na które cierpią jego rodzice. Następnie - niezadowolony z rozstrzygnięcia Prezesa KRUS, który decyzją z [...] stycznia 2006 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję - skarżący pismem z 14 stycznia 2006 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po opisaniu przebiegu postępowania w sprawie, odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Prezesa KRUS w zaskarżonej decyzji, skarżący zakwestionował ustalenia tego organu dotyczące jego sytuacji finansowej. W szczególności, wyraził swoje zaskoczenie ustaleniami co do dochodów osiąganych jakoby przez jego żonę. Wskazał na wydatki związane z leczeniem rodziców, które pochłaniają ich dochody z tytułu świadczeń emerytalno - rentowych. Odpowiadając na skargę, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Obszerniej niż w decyzjach przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przebieg postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności składkowych. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów (w tym przypadku Prezesa KRUS). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego - w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. II. Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z treścią tego przepisu Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego - na jego wniosek - uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytuły składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności, zgodnie z dyspozycjami art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji wydawanej przez Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.u.s.r. Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzje wydawane przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej, w trybie przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. w związku z 36 u.u.s.r. są decyzjami administracyjnymi i zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie należy stosować przepisy tej ustawy. Zauważyć należy, iż stosownie do art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie natomiast z art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów, pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 K.p.a. W świetle wyżej wskazanych unormowań decyzje wydawane przez Prezesa KRUS należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a. III. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ może uwzględnić wniosek umorzeniowy wskazuje, iż wydana decyzja będzie w znacznym stopniu opierała się na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 tej ustawy - ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wskazanych wymagań. Organ podejmując zaskarżoną decyzję lakonicznie odniósł się do argumentacji strony skarżącej. Nie przedstawił stanu faktycznego sprawy. Nie wskazał wysokości dochodów i wydatków skarżącego i jego rodziny. Nie wyjaśnił z jakich względów odmawia umorzenia należności składkowych. Prezes KRUS nie mógł zatem przekonać skarżącego, że decyzje w sprawie odmowy umorzenia należności składkowych są zgodne z prawem. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż organ nie rozważył sprawy według kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", o którym mowa art. 41a ust.1 pkt 1 u.u.s.r. Podkreślić bowiem należy, iż w uzasadnieniu decyzji nie ma analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, pomimo tego, że z akt sprawy wynika, iż w trakcie postępowania administracyjnego zgromadzony został materiał dowodowy, który mógłby stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu jeszcze raz podkreślić trzeba, iż rolą uzasadnienia decyzji jest, aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy i jakich ustaleń dokonał organ. IV. Decyzja Prezesa KRUS, jako rozstrzygnięcie wydane w II instancji, powinno odpowiadać dyspozycjom art. 138 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Sąd wskazuje również, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy jest kompletny. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. V. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Uchybił on bowiem treści art. 10 § 1 K.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Z przepisu tego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 K.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie stronie skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i postępowanie czynią wadliwym. VI. Poza tym zauważenia wymaga, że Prezes KRUS w odpowiedzi na skargę próbował - nieco mniej lakonicznie - uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oraz opisał stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania. Działanie to jednak jest spóźnione i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.