III SA/Wa 510/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 10 października 2005 r. B.K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. (dalej powoływanego jako : "ZUS") z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za 1999 rok. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, oraz że zlikwidowała, generującą zadłużenie działalność gospodarczą. Jako osoba niepełnosprawna otrzymuje bardzo niskie wynagrodzenie. Ponosi wysokie wydatki związane z utrzymaniem będącego alergikiem 14-letniego syna. Jej mąż pozostaje bez pracy. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. ZUS odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu nieuregulowania składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ uznał, iż nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie przedmiotowych należności, gdyż trudna sytuacja finansowa B.K. może mieć charakter przejściowy. Pismem z dnia 14 listopada 2005 r. Skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Prezesa ZUS") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku B.K. powołała się na trudną sytuacje materialną i zdrowotną jej rodziny. Podkreśliła, że jej sytuacja materialna może ulec zmianie tzn. jeszcze się pogorszyć. Następnie pismem z dnia 21 listopada 2005 r. ZUS wezwał B.K.: "do przesłania lub złożenia osobiście lub przez pełnomocnika kserokopii aktualnych dokumentów, stanowiących nowe dowody w sprawie, potwierdzające ważny interes strony, tj: -szczególną sytuacje majątkową - brak dochodów i majątku, ubóstwo zobowiązanego zagrażające jego dalszej egzystencji poprzez nie zapewnienie minimum socjalnego -nadmierne wydatki -szczególną sytuację osobistą - stan zdrowia zobowiązanego- dokumenty potwierdzające lub członków jego najbliższej rodziny-dzieci rodzice, nad którymi osoba zobowiązana do spłaty należności sprawuje bezpośrednia opiekę, uniemożliwiającą pozyskanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia, podeszły wiek -zdarzenia losowe i klęski żywiołowe" Skarżąca przedstawiła orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zawiadomienie z Wojskowej Agencji mieszkaniowej o wymiarze opłat za mieszkanie, fakturę VAT dokumentującą wysokość opłat na rzecz [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w S. Filia U. o tym, że J. K. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia B.K., decyzję Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. o przyznaniu pomocy w postaci zakupów posiłków na rzecz syna skarżącej P.K.. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił Skarżącej umorzenia należności powstałych z tytułu nieuregulowania składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. Organ odwoławczy oświadczył, że po ponownej analizie sprawy nie stwierdzono zaistnienia przesłanek umożliwiających umorzenia przedmiotowych należności. Pomimo wezwania z dnia 21 listopada 2005 r. zobowiązana nie udokumentowała w sposób dostateczny swej trudnej sytuacji materialnej. Organ odwoławczy podkreślił, że B.K. uzyskuje dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę. Na powyższą decyzję Zobowiązana złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto zwróciła uwagę na dalsze pogarszanie się jej sytuacji materialnej, gdyż w grudniu 2005 r. należności z tytułu czynszu wzrosły o 100%. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie przepisów art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego przez stronę rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisów materialnoprawnych. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącej, gdyż kompetencję do wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS utrzymująca w mocy decyzję I instancji o odmowie umorzenia należności składkowych. Zastosowanie w sprawie mają zatem przepisy art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.u.s." oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Z przepisów tych wynika zaś, że należności składkowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wymienił przy tym przykładowe sytuacje, uzasadniające umorzenie należności składkowych w całości lub w części. Zgodnie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w art. 83 ust. 2 k.p.a. (odwołanie do Sądu powszechnego), nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa ZUS, na podstawie przepisów k.p.a. dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS na podstawie art. 140 k.p.a. związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wypełniona została zatem przesłanka uchylenia tejże decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd zauważył, że do naruszenia takiego doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została przez Prezesa ZUS z naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organ w sytuacji, gdy uznał decyzje organu pierwszej instancji za prawidłową nie wydał decyzji, o której mowa w tym przepisie to jest decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Organ uznając decyzje organu pierwszej instancji wydał decyzję, którą powielił treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zamiast zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać ja w mocy. Decyzją tą, wydaną na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu nieuregulowania składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. Rozstrzygnięcie jest sformułowane analogicznie, jak podjęte w I instancji, w tym sensie, że rozstrzyga o merytorycznej zasadności wniosku skarżącej. W oparciu zaś o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazany w podstawie prawnej tej decyzji, organ odwoławczy uznając decyzje organu pierwszej instancji za prawidłową może jedynie utrzymać ją w mocy. Jeżeli zatem Prezes ZUS uznał decyzję wydaną w pierwszej instancji za prawidłową, obowiązany był utrzymać ją w mocy, a nie orzekać o istocie sprawy poprzez odmowę umorzenia składek. Orzeczenie przez organ odwoławczy o istocie sprawy możliwe jest wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kiedy to organ odwoławczy uchyla w całości lub w części zaskarżoną decyzję, a zatem stwierdza, iż jest ona nieprawidłowa, w związku z czym zawarte w niej rozstrzygnięcie wymaga korekty. Organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie zawsze odnosi do rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji. W sprawie zaś niniejszej po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie wypowiedział się co do decyzji wydanej w pierwszej instancji. Ewidentna sprzeczność rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa ZUS z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie, iż zapadło ono z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zachodziła przesłanka uchylenia decyzji, wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wpływ tego uchybienia na wynik sprawy niewątpliwie był istotny, gdyż jak już wykazano powyżej w sprawie zapadło rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sposób oczywisty sprzeczne z jego kompetencjami orzeczniczymi. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.