III SA/Wa 516/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie asesor WSA Hieronim Sęk, asesor WSA Artur Kot, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2005 r.[...], 2) określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia 31 sierpnia 2005 r. S.Z. - Skarżący w rozpatrywanej sprawie, wystąpił o umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników i rozłożenie na raty należności głównej. Prośbę uzasadniał swoją bardzo złą sytuacją finansową. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (powoływany dalej jako "Prezes KRUS") na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r.", odmówił umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od trzeciego kwartału 1998 r. do trzeciego kwartału 2005 r., których kwota w dniu wpływu wniosku wynosiła 7.896,60 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wyjaśnił, że przyznanie ulgi w postaci umorzenia części lub całości zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza w razie znacznego ograniczenia możliwości finansowych płatnika składek, wskutek nieszczęśliwych zdarzeń losowych. Umorzenie mogą uzasadniać jedynie przypadki spowodowane działaniem takich czynników, na które płatnik składek nie mógł mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Ponadto z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż sytuacja bytowa Skarżącego zasadniczo nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie, którzy wywiązują się z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Prezes KRUS podkreślił, że jedyną formą ulgi jaka może być zastosowana w przedmiotowej sytuacji jest rozłożenie całości zadłużenia na raty. Ulga w formie zapłaty ratalnej jest, w ocenie Prezesa KRUS, najkorzystniejszą formą ulgi w spłacie zadłużenia, gdyż zatrzymany jest bieg naliczania dalszych odsetek za zwłokę. W piśmie z dnia 7 listopada 2005 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu podtrzymał argumenty o swojej trudnej sytuacji majątkowej. Podnosił, że ma na utrzymaniu wielodzietną rodzinę, pomaga finansowo w leczeniu wnuczki, a ponadto z powodu suszy zebrał znacznie mniejsze plony. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes KRUS decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2005 r., podtrzymując argumenty w niej zawarte. Dodatkowo Prezes KRUS wskazał, że poniesione przez Skarżącego w 2001 r. straty w uprawach nie miały znaczącego wpływu na pogorszenie jego sytuacji materialnej, a z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że w gospodarstwie Skarżącego nie wystąpiły inne udokumentowane zdarzenia losowe, które uniemożliwiłyby systematyczne opłacanie składek. Przesłanki te, jak również stan funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, nie pozwalały, zdaniem Prezesa KRUS, na podjęcie innej decyzji. Na powyższą decyzję Prezesa KRUS Skarżący pismem z dnia 9 stycznia 2006r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o umorzenie odsetek od zaległości z tytułu składek. W uzasadnieniu skargi podtrzymał wcześniej prezentowane argumenty o swojej ciężkiej sytuacji majątkowej i bytowej. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", z powodu uchybienia 30-dniowego terminu do jej wniesienia. Skarżącemu doręczono bowiem decyzję w dniu 8 grudnia 2005 r., a ten złożył skargę w dniu 9 stycznia 2006 r., tj. po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczony przepis stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Na wstępie trzeba jednak wskazać, iż Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez pełnomocnika Prezesa KRUS w odpowiedzi na skargę, co do istnienia podstaw do odrzucenia skargi z powodu uchybienia trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa KRUS nie przytacza żadnej argumentacji prawnej na poparcie swojego wniosku o odrzucenie skargi wskazując jedynie, iż Skarżącemu doręczono decyzję w dniu 8 grudnia 2005 r., natomiast skarga została wniesiona przez niego w dniu 9 stycznia 2006 r. Należy jednak przyjąć, iż pełnomocnik Prezesa KRUS oparł się w tej mierze na znajdującej się w aktach sprawy opinii prawnej, w której przyjęto, iż w sprawie terminu do dokonania czynności w postępowaniu odwoławczym zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Dokonując analizy przepisów tej ustawy dotyczących obliczania terminów oraz orzecznictwa w tym zakresie uznano, iż na gruncie postępowania administracyjnego sobota nie jest traktowana jako dzień ustawowo wolny od pracy, a zatem mimo że ostatni dzień terminu do wniesienia skargi przypadał właśnie w sobotę, tj. w dniu 7 stycznia 2006 r., to Skarżący składając skargę w poniedziałek 9 stycznia 2006 r. uchybił terminowi do jej wniesienia. Jednakże pełnomocnik Prezesa KRUS nie wziął pod uwagę, iż mimo zatytułowania przez Skarżącego, skierowanego do Sądu środka zaskarżenia jako "odwołanie" w istocie rzeczy jest to skarga w rozumieniu przepisów p.p.s.a., tak więc do obliczania terminu do jej wniesienia zastosowanie znajdują przepisy tej właśnie ustawy, a nie k.p.a. Stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast w myśl art. 83 § 1 tej ustawy, terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z zastrzeżeniem § 2, który z kolei stanowi, iż jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub po dniach wolnych od pracy. Oznacza to w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, iż skoro ostatni dzień terminu do złożenia skargi przypadał w sobotę 7 stycznia 2006 r., to biorąc pod uwagę powyższy przepis, Skarżący nie uchybił temu terminowi składając skargę w poniedziałek 9 stycznia 2006r. Jak wynika z treści skargi, Skarżący zwrócił się do Sądu o umorzenie odsetek. Można więc z tego wnosić, iż oczekuje on od Sądu pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia w postaci umorzenia zadłużenia z tego tytułu. W tym miejscu należy więc wyjaśnić Skarżącemu, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Prezes KRUS), co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, jak zdaje się tego oczekiwać Skarżący. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] listopada 2005 r. Nie może natomiast orzekać za organ administracyjny w sposób merytoryczny, przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Ta sfera działania nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Powracając zaś do zaskarżonej decyzji, w rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu została poddana decyzja w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego w stopniu, który skutkował wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odsetek od tych należności ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy również wskazać, iż warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji, jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ administracji jest zatem zobowiązany, między innymi do podporządkowania się regułom prawa procesowego, które przewidują cały ciąg czynności, jakie należy podjąć od chwili wszczęcia postępowania w sprawie do chwili rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł prowadzenia postępowania. Powinny więc także respektować, wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, iż zarówno decyzja wydana w pierwszej jak i w drugiej instancji nie zawierają prawidłowego uzasadnienia. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, prowadzone było postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym ustalenia stanu majątkowego Skarżącego, ale nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w wydanych decyzjach. W sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ustalić czy działanie organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, było zgodne z prawem. Uzasadnienia obu decyzji są lakoniczne. W decyzji wydanej w pierwszej instancji organ stwierdził, iż umorzenie zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach lub wskutek nieszczęśliwych zdarzeń losowych, a ponieważ sytuacja Skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie, to nie było możliwe podjęcie innej, aniżeli odmownej decyzji. Natomiast w drugiej instancji, Prezes KRUS wskazał jedynie, iż poniesione przez Skarżącego w 2001 r. straty w uprawach nie miały znaczącego wpływu na pogorszenie jego sytuacji materialnej, a ponieważ w gospodarstwie nie nastąpiły inne zdarzenia losowe uniemożliwiające opłacanie składek, stan funduszów emerytalno-rentowego oraz składkowego nie pozwalają na podjęcie innej decyzji. Poza więc jednozdaniowym odniesieniem się w decyzji drugoinstancyjnej do strat w uprawach poniesionych przez Skarżącego w 2001 r., brak było w uzasadnieniach obu decyzjach prób ich indywidualizacji polegającej na odniesieniu się do wyników przeprowadzonego postępowania. Taki sposób uzasadniania polegający na użyciu rutynowych zwrotów, który pasowałby równie dobrze do wszystkich postępowań prowadzonych w zakresie umorzenia należności, niezależnie od występujących w nich stanów faktycznych i okoliczności podnoszonych przez Skarżących, sprawia wrażenie, iż ustalenia dokonane w trakcie postępowania i tak nie mogą wywrzeć żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Stanowi to nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest bowiem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, po rozważeniu kryteriów wskazanych w art. 41a pkt 1 u.u.s.r., należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno wskazywać rzeczywiste powody rozstrzygnięcia i przedstawienie przyczyn, którymi organ kierował się przy podjęciu rozstrzygnięcia, natomiast nie może to polegać na używaniu w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy "ogólnych formułek". Niezależnie od powyższego wskazać także trzeba, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zapewniono mu także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że naruszony został przepis art. 10 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.