III SA/Wa 520/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 3 sierpnia 2005 r. Skarżąca M.K. zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "Prezes KRUS") z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 2000 r. do 2003 r. Jednocześnie zwróciła się o rozłożenie na raty pozostałej zaległej należności. Uzasadniając wniosek Skarżąca podniosła, że jest jedyną żywicielką 3-osobowej rodziny i jest to jedyna forma uregulowania przez nią zaległych należności. W odpowiedzi organ pismem z dnia 1 września 2005 r. poinformował Skarżącą, że z uwagi na wniesienie przez nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję o odmowie umorzenia należności i brak informacji co do rozstrzygnięcia skargi, nie ma podstaw do rozpatrzenia kolejnego wniosku Skarżącej o udzielenie ulgi w postaci umorzenia. W załączeniu organ doręczył odpis decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] sierpnia 2005 r. o rozłożeniu Skarżącej na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 2000 r. do III kwartału 2002 r. Pismem z dnia 13 września 2005 r. Skarżąca zwróciła się do Prezesa KRUS z prośbą o ponowne rozpatrzenie jej wniosku. W załączeniu przedstawiła kserokopię postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1294/05 o odrzuceniu skargi, wniesionej przez skarżącą na postanowienie Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o odmowę umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] października 2005 r. Prezes KRUS rozpatrując wniosek Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 2000 r. do III kwartału 2002 r. odmówił umorzenia przedmiotowej należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) - dalej: "u.u.s.r." i wskazał, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może on umorzyć należność z tytułu składek w całości lub w części. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy Prezes KRUS stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż sytuacja materialna Skarżącej nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na danym terenie i opłacających składki na ubezpieczenie społeczne. Powołując się nadto na złożone przez Skarżącą oświadczenie o jej sytuacji materialnej Prezes KRUS stwierdził, że nie uległa ona pogorszeniu od czasu rozpatrzenia poprzedniego wniosku o umorzenie należności z dnia 1 grudnia 2004 r. Dodatkowo wskazał, że mając na uwadze okoliczność samodzielnego utrzymywania przez Skarżącą 3-osobowej rodziny organ postanowił zastosować wobec niej ulgę płatniczą w postaci układu ratalnego. Jednocześnie zaznaczył, że udzielał już Skarżącej kilkakrotnie układów ratalnych, których jednak Skarżąca nie podejmowała. Pismem z dnia 27 października 2005 r. Skarżąca przedstawiła polemikę z twierdzeniami, zawartymi w uzasadnieniu decyzji Prezesa KRUS o odmowie umorzenia zaległych należności. Odnosząc się do argumentacji organu Skarżąca wskazała na trudną sytuację materialną swojej rodziny. Oświadczyła, że do wszystkich wniosków o umorzenie zaległości dołączała zaświadczenia dokumentujące fakt braku upraw i inwentarza. Wyraziła pogląd, że jej wniosek o umorzenie winien zostać pozytywnie rozpatrzony. Wniosła także o możliwość ustnego zaprezentowania swojej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezes KRUS, traktując pismo Skarżącej jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził uchybienie terminowi do jego złożenia. W uzasadnieniu wskazał na datę doręczenia Skarżącej decyzji o odmowie umorzenia należności (12 października 2005 r.) oraz na datę złożenia przedmiotowego pisma (2 listopada 2005 r.) konstatując, iż miało miejsce niedochowanie terminu. Pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. Skarżąca wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom organu decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] października 2005 r. otrzymała w dniu 14 października 2005 r., a nie w dniu 12 października 2005 r. Nadto oświadczyła swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła w dniu 27 października 2005 r., a nie w dniu 2 listopada 2005 r., a zatem z dochowaniem terminu. W tej sytuacji zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Działając na podstawie art. 134 k.p.a. Prezes KRUS postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. uchylił swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ zapowiedział ponowne rozpatrzenie wniosku Skarżącej z dnia 27 października 2005 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezes KRUS odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników za okres od IV kwartału 2000 r. do III kwartału 2002 r. W sentencji decyzji organ wskazując podstawę prawną decyzji powołał się na art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Stwierdził także, że rozstrzygnięcie wydane zostało po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej "z dnia 27.10.2005 r. o umorzenie odsetek należności z tytułu nie opłacania składki na ubezpieczenie społeczne rolników". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes KRUS ponownie przytoczył treść art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. i stwierdził, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, iż sytuacja materialna rodziny Skarżącej nie uległa zmianie od kwietnia 2004 r., co Skarżąca potwierdziła w piśmie z dnia 3 sierpnia 2005 r. Dalej organ ponowił swoją wcześniejszą argumentację w zakresie udzielanych Skarżącej układów ratalnych. Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując ponownie na okoliczności, związane z trudną sytuację materialną swojej rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa KRUS w przedmiocie odmowy umorzenia Skarżącej należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, że w dniu 12 października 2005 r. Prezes KRUS, działając jako organ pierwszej instancji, rozpatrzył wniosek Skarżącej o umorzenie należności z tytułu zaległych składek i wydał decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 2000 r. do III kwartału 2002 r. Natomiast zaskarżona decyzja Prezesa KRUS została wydana po złożeniu przez Skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydaniu przez organ w dniu [...] stycznia 2006 r. postanowienia uchylającego wcześniejsze postanowienie o uznaniu wniosku za wniesiony z uchybieniem terminowi. Tym samym w ocenie Sądu uznać należy, że decyzja ta winna mieć charakter rozstrzygnięcia organu II instancji, wydanego w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym kontekście Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten określa dopuszczalne rozstrzygnięcia, wydane przez organ w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z tym artykułem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Jak wynika z art. 127 § 3 k.p.a. powyższy przepis stosuje się odpowiednio także do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem w sentencji zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Prezes ZUS powtórzył treść rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] października 2005 r., nie określając - wbrew dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. - czy decyzję tę utrzymuje w mocy, czy też uchyla i wydaje merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Naruszenie to również stanowi, w ocenie Sądu, istotne uchybienie przepisom formalnoprawnym, mające wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i będące przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Jednocześnie Sąd zauważa, że wydając zaskarżoną decyzję Prezes ZUS zmienił przedmiot rozstrzygnięcia, wskazując w sentencji, że została ona wydana po rozpoznaniu wniosku z dnia 27 października 2005 r. o umorzenie odsetek od należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 2000 r. do III kwartału 2002 r. W sentencji decyzji z dnia [...] października 2005 r. jako przedmiot rozpatrzenia wskazany został natomiast wniosek Skarżącego z dnia 16 września 2005 r. o umorzenie należności z tytułu nie opłacania składki na ubezpieczenia społeczne rolników za okres od kwietnia 2000 r. do marca 2002 r. W ocenie Sądu organ naruszył w ten sposób jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 k.p.a. - zasadę dwuinstancyjności. Sąd podkreśla, że sprawa, w której orzeka organ odwoławczy, jest tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ pierwszej instancji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1990 r., sygn. akt III SA 647/90 ("Wspólnota" 1991/36/21), zaś skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni to stanowisko popiera i stwierdza, że w sprawie niniejszej obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie sprawy w granicach, wyznaczonych decyzją wydaną w pierwszej instancji. W tym miejscu zauważyć należy też, że wniosek Skarżącej z dnia 27 października 2005 r., wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji jako wniosek o umorzenie odsetek od należności z tytułu zaległych składek, stanowił w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ten sposób pierwotnie zakwalifikował ten wniosek Prezes KRUS, co potwierdza fakt wydania przez organ postanowienia z dnia [...] grudnia 2005 r. o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie postanowienia z dnia [...] stycznia 2006 r. uchylającego w trybie autokontroli poprzednie postanowienie i wskazującego w uzasadnieniu, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadany został w dniu 27 października 2005 r., a zatem przy zachowaniu terminu odwoławczego. W tej sytuacji niezrozumiałe jest w ocenie Sądu rozpoznanie przedmiotowego wniosku przez Prezesa KRUS w sposób właściwy organowi pierwszej instancji jako wniosku o umorzenie należności, z pominięciem trybu odwoławczego. Jednocześnie Sąd zaznacza, że dokonując powyższej oceny prawnej nie przesądza co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej do istotnych naruszeń przepisów postępowania doszło i w tym zakresie. Sąd zwraca uwagę na konieczność uniknięcia podobnego uchybienia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Dopiero bowiem wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania, w tym m.in. wskutek gruntownej analizy argumentów Skarżącej, a także materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej co do istoty sprawy. Prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie niniejszej organ winien mieć w szczególności na uwadze zakres przedmiotowy decyzji, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa KRUS w dniu [...] października 2005 r. Sąd zauważa, że powyższą decyzją organ odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu nie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 2000 r. do III kwartału 2002 r. Tymczasem, jak wynika z przywołanego w sentencji decyzji wniosku Skarżącej z dnia 16 września 2005 r. (data wpływu pisma do organu) o umorzenie należności, sprawa ta była już wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ rentowy. Wskazuje na to sformułowanie "zwracam się z prośbą o ponowne rozpatrzenie mojej sprawy". Potwierdza to także Prezes KRUS, podkreślając w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2005 r., że sytuacja materialna Skarżącej nie uległa pogorszeniu od czasu rozpatrzenia jej poprzedniego wniosku o umorzenie z dnia 1 grudnia 2004 r. Skoro zatem organ rentowy dokonał już rozstrzygnięcia wniosku umorzeniowego i rozpatrując kolejny wniosek w tym przedmiocie stwierdził brak nowych okoliczności, nie był on upoważniony do wydania ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż przedmiotowa sprawa w danym stanie faktycznym korzysta z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Jedynie bowiem zmiana okoliczności faktycznych sprawy uzasadniałaby ponowne merytoryczne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności przez organ pierwszej instancji. Zważyć należało również i to, że toku postępowania obu instancji Prezes KRUS nie wywiązał się przez z obowiązków nałożonych na organ przez art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczność ta miała wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącej z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes KRUS, naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tej sytuacji, mając na uwadze fakt, że w sprawie niniejszej doszło do wskazanych wyżej naruszeń, spełniających przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uznał za konieczne usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie, kierując się dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Sąd winien zawrzeć wskazówki co do dalszego postępowania, Sąd stwierdza, że Prezes KRUS obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę, działając jako organ drugiej instancji i kierując się odpowiednio przepisami Rozdziału 10 Działu II k.p.a., w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Wydane wskutek tak przeprowadzonego postępowania rozstrzygnięcie powinno mieścić się w ramach, wyznaczonych w art. 138 k.p.a., ale także z uwzględnieniem materialnoprawnych podstaw prawnych, zawartych w u.s.u.s. Działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 10, art. 15 i art. 138 k.p.a. oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.